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当论及一国经济事务的详尽管理时，弄清这种公认的议会低效率的原因是重要的。
毛病既不在于个别议员，也不在于议会机构本身，而在于议会所承担的任务中的内在矛
盾。他们并未被要求做他们所能一致同意的事，而是被要求对每件事情——国家资源的
全盘管理——都取得一致意见。但是，对于这样一个任务，多数决定的制度是不合适的。
在有限途径中选择，多数还是会找得出的；但相信事事都必定有一个多数看法，那就是
迷信了。如果积极行动的各种可能途径为数众多时，就没有理由会有一个赞成其中之一
种途径的多数了。立法会议的每个成员，或许都觉得某种特定的经济活动管理计划相对
于毫无计划而言聊胜于无，然而，似乎没有一个计划会使多数人觉得宁愿选择它而不愿
完全没有计划。
一个连贯的计划也不能通过将其分成几部分并就特定问题投票表决而得以实现。一
个民主的议会，像商议普通议案那样对一个全面的经济计划逐款进行表决和修改，那是
毫无意义的。一个名副其实的经济计划，必定有一个单一的观念。即使议会能按部就班
地就某个方案达成一致，它最终也必然不能令任何人满意。一个各部分必须极其精心地
相互适应的复杂整体，不能通过各种冲突看法的妥协而达成。以这种方式制订一个经济
计划，甚至比诸如成功地通过民主程序筹划一次军事战役之类的实例，可能性更小。如
同军事战略一样，这个任务不可避免地要授给专家。
然而，不同的是，负责一场战役的将军受托的是一个单一目标，在战争持续期间，
由他控制的所有手段必须全部专用于这个目标；而授给经济计划者的却不可能有这样的
单一目标，对施予他的手段也没有类似的限制。将军无须权衡各种互相对立的独立目标；
对他来说只有一个至高的目标。但是，一个经济计划或它的任何部分的各种目标，脱离
了特定的计划就不能确定。制定一个经济计划，必然要在种种相互冲突和相互竞争的目
标——不同人们的不同需求——之间进行选择，这正是经济问题的实质。然而，哪些目
标这样冲突，哪些目标在我们想要实现其它目标时必须牺牲，简言之，哪些是我们必须
选择的途径，这些只有那些了解各种实际情况的人才会知道；而且对于各种目标中哪一
个应给予优先选择权，也只有他们这些专家才处于能做决定的地位。不可避免地，他们
将他们的选择尺度加诸于他们为之计划的集体。
这一点并非总能被人清楚地认识到，而授权通常只是由于这个任务的技术特征才有
道理。但这并不意味着所授权的只是技术细节，也并不意味着议会没有理解技术细节的
能力是困难的根源所在。（1）民法结构的更改，相对于弄清这些更改的全部内涵，其技
术性并不更差，其难度也不更大；然而并未有人认真地建议过，应该把立法权授予给一
个专家机构。实际上在这些领域里，立法并未超出可以达成真正的多数同意这一通则之
外；而在管理经济活动方面，需要调停的利害关系是如此地分歧，以致于在一个民主议
会中要达成这种真正的一致是不可能的。
然而，应当承认，并非立法权的授予本身如此值得反对！反对授权本身就是反对症
状而不反对病因，而且在其可能是其它病因的必然后果时，就忽略了病例的严重性。只
要所授予的权力只是制定通则的权力，那就可以有非常充分的理由说，这种规则应该由
地方当局而不应由中央当局制定。值得反对的现象是，之所以诉诸授权，是因为有待处
理的事情不能由通则来规定，而只能就特定情况相机酌定。在这些情形下，授权意味着
赋予某些当局权力，使其能运用法律力量作出实质上是专断的决定（通常被说成“酌情裁
决”）。
把特别的技术性任务授予各个机构，虽是正常现象，但只是开始走上计划道路的民
主政体逐渐放弃其权力过程的第一步。授权这种权宜之计并不能真正消除使全面计划的
倡导者对民主政体无能如此难以忍受的原因。把特定的权力授予各个机构，对于实现一
个单一的协调的计划来说，创造了一个新的障碍。即使通过这种权宜之计，一个民主政
体在计划经济生活的各个部分时取得成功，它仍然必须面临将这些分别的计划综合成一
个单一整体的问题。许多分别的计划没有形成一个有计划的整体——实际上，计划者应
该首先承认——它们或许比没有计划还要糟糕。但民主的立法机构在放弃对真正重大的
问题做决定时会长期犹豫不决，而且，只要这样做的话，就会使别的任何人都不能去制
定全面的计划。不过，对计划必要性的一致看法以及民主议会在产生一个计划时的无能，
将唤起越来越强烈的要求，希望赋予政府或某些个人权力，使他们能尽其责。如果要有
所作为的话，负责的当局必须得摆脱民主程序的羁绊，这种信念变得越来越流行。
为一个经济独裁者而呼吁是转向计划运动中的一个特有的阶段，并不为这个国家所
熟悉。几年前，最敏锐的外国英国研究者之一，已故的埃利·阿列维提出：“如果你为
尤斯塔斯·珀西勋爵、奥期瓦德·莫斯利爵士和斯塔福德·克里普斯爵士照一张合影，
我想你会发现这么一个共同面貌——你将发现他们会异口同声地说：‘我们正生活在经
济混乱中，只有在某种独裁领导下，我们才能摆脱这种混乱。’”有影响的知名人士的
数目，自那时起已有显著的增加，但即使把他们包括进去，也不会使这张“合影”的面
貌发生多大改变。
在德国，即使在希特勒上台以前，这种运动己经进展得很远了。在1933年以前的一
些时间里，德国已经达到一个实质上不得不实行独裁统治的阶段，记住这一点是重要的。
那时没有人会怀疑，当时的民主己经破产，像布吕宁这样的真诚的民主主义者，也不再
比施莱歇尔或冯·巴本更能进行民主统治。希特勒无须摧毁民主；他只是利用民主的衰
败，在紧要关头获得许多人的支持，对这些人来说，他们虽然憎恨希特勒，但他仍然是
唯一一个足够坚强的能有所作为的人。
计划者通常试图使我们与这种发展保持一致的论点是，只要民主政体仍然保持最终
的控制，民主的本质就不会受到影响。卡尔·曼海姆这样写道：
一个有计划的社会与19世纪社会的唯一＇原文如此＇不同之处，在于越来越多的社会
生活领域，而且最终这些领域的每一方面和听有方面，都屈从于国家的控制。但是，如
果议会的最高权力能对一些控制加以防范的话，那也就在许多方面都能做到这一点……，
在一个民主国家里，国家的最高权力能通过全权无限地加强而无须放弃民主的控制。
这种信念忽略了一个致命的差别。在议会首先能就目标达成一致而且仅仅授予解决
细节的权力之处，议会当然能在能给予明确指导的地方控制任务的执行。当授权的理由
是由于对目标没有达成一致的时候，当负责计划的机构不得不在议会意识不到其冲突的
种种目标之间进行选择的时候，而且当充其量能做的是提供给它一个只能全盘接受或全
盘拒绝计划的时候，情形就完全不同了。批评可以，也可能会有的；但由于对一项可供
选择的计划不能达成多数的同意，而且遭到反对的部分又几乎能被说成是整体中必不可
少的部分，因而批评仍然会完全无效。议会的讨论可以保留下来作为一个有用的安全阀，
甚至还可以作为传播官方对各种指责答复的便利媒介。它甚至可以防止臭名昭著的弊端
并有效地坚决要求纠正某些缺点。但它不能进行指导，充其量它只能选出实际上拥有绝
对权力的那些人。整个制度将趋向于那种全民公决的独裁制，在这种制度下，政府首脑
一次又一次地通过人民投票巩固他的地位，使其能确保投票将按他所想往的方向进行。
有意识控制的可能性只限于存在真正一致的领域中，而在一些领域中必须听任事情
自由发展，这就是民主的代价。但在一个依赖中央计划行使其职能的社会中，就不可能
让这种控制依赖于能达成多数一致；将一个微弱少数的意志强加给人民，这往往是必要
的，因为这个少数将是人民中间对有争议的问题能达成一致的最大的集体。只要政府的
职能根据一种广为接受的信念，能限定在多数人中通过自由讨论能达成一致的领域时，
民主政府便能有效地运行；自由主义信条的最大优点，就是把那些有必要达成一致的问
题的范围，减少到一个自由人社会中可能存在一致的问题的范围。现在人们常常说，民
主不会容忍“资本主义”。倘若此处“资本主义”意味着以自由处置私有财产为基础的
一个竞争体制的话，那么，认识到只有在这种制度下民主才有可能，是极其重要的。当
这个制度由一个集体主义信条支配时，民主不可避免地将自行毁灭。
然而，我们并不打算将民主供为神灵。的确，我们这代人可能对民主谈的和想的过
多，而对民主所服务的价值谈得和想的大少。民主不能像阿克顿勋爵正确地论述自由时
所说的那样，“是更高的政治目标的手段。”它本身就是最高的政治目标。它并非是为
了一个良好的公共管理才被需要，而是为了保障对市民社会和私人生活的最高目标的追
求。民主本质上是一种手段，一种保障国内安定和个人自由的实用手段。它本身绝不是
一贯正确和可靠无疑的。我们绝不能忘记，在一个专制统治下往往比在某些民主制度下
有更多的文化和精神的自由——至少可能想见，在一个非常整齐划一的政府和一个教条
主义的多数民主的政府统治下，民主制度也许和最坏的独裁制度同样暴虐。但是，我们
的要点与其是独裁必然不可避免地消灭了自由，毋宁是计划导致独裁，因为独裁是强制
推行各种理想的最有效工具，而且，集中计划要在很大程度成为可能的话，独裁本身是
必不可少的。计划与民主之间的冲突只不过起因于这个事实，即对经济活动管理所需的
对自由的压制来说，后者是个障碍。但是，只要民主不再是个人自由的保障的话，那么
它也可能以某种形式依然存在于极权主义政体之下。一个真正的“无产阶级专政”，即
使形式上是民主的，如果它集中管理经济体系的话，可能会和任何专制政体所曾做的一
样完全破坏了个人自由。
把民主看成受到威胁的主流价值，而专心于此的流行做法，并非不存在危险。它在
很大程度上要对这种错误的和无稽的信念负责，这种信念就是，只要权力的最终来源是
多数人的意志，这种权力就不会是专横的。许多人以这种信念来获得的这种虚假的保证，
是对我们面临的危险普遍缺少认识的重要原因。没有理由相信，只要相信权力是通过民
主程序授予的，它就不可能是专横的；与此相反的说法也是不正确的，即防止权力专断
的不是它的来源而是对它的限制。民�