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。我们可以从1727年一份关于下河水道大修的奏折看到其地位之低。总督建议将此项工程分别交给淮扬道和地方以外的三名高级官员管理，扬州知府和盐运使负责筹集物资和经费，对此皇帝大体上表示赞同。低级管理工作则交给河道总督属下的12名官员和工部的31名官员。地方河务官吏几乎被完全忽略：如果说此项工程太大因而上述官员难以管理的话，那么就应该从扬州府“佐杂”中“遴选勤慎熟练河务者，令协办分修”。 由于这是一项特殊的工程，这种安排并不能显示下河水利系统的日常运行情况，但值得注意的是，更容易被委以物资筹集和经费核查任务的是扬州知府而非河务官员。这两项任务都是河务工作的核心内容，但也可能对地方河务官员的职权范围提出了挑战，因为他们既在品级上低于知府，又缺乏他那种地方管辖权。同样值得注意的是，淮扬道受命领导此项工程，这与他在河务系统内的角色无关，而是因为彼乃“地方大员”。 18世纪50年代，下河排水重新成为江北水利管理的核心内容，下河河务官员权威的缺乏再度变得明显。该计划强调排水的重要性，但其实施却由地方官而非河务官员负责。地方官被责成“于农隙之时，查明田间水道有堙塞浅溢之处”，并“传集里民”整顿问题区域。每年都要向督抚报告水道清理情况。 显然，下河河务官员基本上是地方官的辅助人员，后者由于拥有地方管辖权，比河务官员更有条件组织水利工程。乾隆初期下河排水问题未能解决，由此对加强水利系统管理形成了压力，但河务官员的地位和作用却根本没有得到提升。乾隆初年有一次变化，即在东台串场河边专门任命一名官员，负责下河东部的运河以及范公堤的闸门，它们对于大运河水排入大海而言至关重要。这次任命的性质，表明河务与地方行政部门之间的区别已经变得模糊。尽管该职位的职责主要是在河务方面，而且隶属淮扬道领导，但其头衔却是“水利同知”。这与驻东台北部庙湾的淮南海防河务同知的头衔形成反差，暗示着该职位其实属于地方行政系统，因为水利方面的职责主要由地方行政而非河务系统负责。水利同知除了负责管理水道，还有权“查禁匪徒，巡缉私贩”。这种角色属于地方行政而非河务管理的范围，典型情况下由县丞负责。 乾隆后期出现了地方行政部门角色扩展以及地方职责与河务职责合并的趋势。1765年对淮扬道、淮徐道重新分类，地方职责被包含进来。同年，两江总督———地方行政部门的最高长官———被授予江南河务最高指挥权，1783年，原先一直与总督同级的河道总督，其品级被降了两级，从原先的从一品变为从二品。这导致了职责过重及河务专业知识缺乏的风险，后来的一名总督费淳（约1737—1811）在奏折中指出了这些问题，并请求免除自己的河务职责。地方事务与河务之间的紧张很难掩盖，大臣们后来都不愿卷入河务，即明显地体现了这一点。 乾隆时期官僚机构重组背后的一个因素，乃是想避免各个管理系统之间的冲突，并协调水利与河务目标。另一个因素无疑是想控制水利管理成本的不断攀升，后者通常被归结为河务官员腐败之故。这是乾隆皇帝关注的一个问题。1738年，署理江苏巡抚许容（1686—1751）估计下河防洪费用每年需要二、三百万两。在乾隆皇帝看来，这个数字只能说明地方官员虚报工程以为自肥手段。但许容的计划或许还不算太过离谱。据估计，1739年下河主要水道疏浚以及沿海范公堤维修费用达一百万两。这种规模的工程之所以极少被建议实施，或许更应该归结为财务的限制，而不是必要性。1727—1728年间一项规模更小的类似工程耗资近30万两，正如许容指出的，这项工程对下河防洪没有任何帮助。此项工程的一部分内容即为范公堤的加固，但该堤在1733年又进行了一次彻底的维修，到了1738年又迫切需要维修。同一时期，下河疏浚对整个水利系统的效率没有产生任何显著影响。1740年，提议中的下河水道大修工程以相对节约的规模展开，耗资67万两，可到了1745年，另一项大规模的疏浚工程又迫在眉睫，估计将耗资48万两。 这种种工程都只能解一时之需，意在保持现有的系统正常运行。由于它们本身对解决下河泛滥问题没有多少帮助，看来有理由得出结论，即只有实质性地增加年度支出，才能保持下河现有水利系统处于高效状态，至于完全防止洪灾这一难以把握的任务，则需要额外投入更多的经费，虽然下河的频繁泛滥导致了赋税蠲免，其程度显然也引起了皇帝的一定关注，但乾隆时期河务系统对下河水利工程的贡献非常有限。1740年全年河务经费支出67万两，其中只有7万两用于下河水道维修。1744年，乾隆皇帝谨慎地批准了一项规模不算大的工程，即修筑下河圩围：“若果三年有成，亦可谓惠而不费矣。” 这与同一时期淮—黄—运交汇处的经费控制方法一致。1742年底，一名颇有节俭名声的官员白钟山（卒于1761），被从山东河道总督调任江南河道总督。皇帝慎重告诫他不要过于节约，但这次任命的动机显然是限制河务成本。1745年，皇帝坦承白钟山的才能仅限于财务领域，并将河务管理权交给了两江总督。但白钟山依然任职至次年初，后来又先后回任山东河道总督和江南河道总督。同时在1748年，乾隆皇帝试图控制河务成本的上升幅度，要求江南河务年度开支削减至40万两。
《说扬州》 第三部分 城市与腹地《说扬州》 盐政与水利管理 三、盐政与水利管理 乾隆时期江北河务及水利管理和财政危机兴起期间，该地区最大、最富庶的城市扬州被看做是经费和行政知识的重要来源。这主要不是因为它是一座府城，而是因为它是两淮盐政中心。下河水利的维护直接关系到盐业部门的利益，因为它肩负着将食盐运往扬州和仪征的重任，还有制盐者们的福利。从扬州向东流过泰州的运盐河，以及与范公堤平行的串场河，都与大运河排水系统相连。运盐河的水来自大运河，串场河的水来自从大运河向东流入大海的许多沟渠。跟范公堤一样，这两条水道显然也在盐政和盐商的利益范围之内。盐业部门感兴趣的第三条水道是三汊河，它从扬州流向仪征，是食盐运往长江沿岸的出口。所有这些基础设施显然都与盐业有关，并且盐商与农民不同，有能力承担其维护成本。 清朝初期，盐商几乎没有承担多少这些水道的维护义务，但他们确实承担着某些既定责任。商人至少从明朝后期开始就承担了范公堤的维护费用。他们在清初表现了一次高姿态，即1665年范公堤的维修，三名歙县（徽州）商人承担了这项工程的费用。1689年，盐商面临着串场河部分疏浚的任务，虽然他们后来只承担了此项工程的一小部分费用，但这是因为当局特别免除了他们的大部分负担，而不是因为当局不期望他们承担这种责任。然而，到了1700年，巡盐御使“不敢”建议将上缴中央的税收转而用于运盐河疏浚。这项工程的费用得全部由盐商承担了。 在18世纪，官盐贸易扩展，商人的财富达到了新的高峰，两淮食盐专卖利润成为越来越重要的水利维护经费来源。这些利润的开发方式有四种。首先，将盐税收入解往河务经费库，这是雍正皇帝开创的策略。其次，除了常规税收以外，商人还须向运库缴纳年度规费，其中一部分被解往河库。雍正中期，河务当局由此可以收到大约5万两。当时河务经费总额为67万两，其中30万两显然来自盐税。再次，商人群体或者自愿，或者被迫赞助各种大型工程，尤其是下河的工程。18世纪四、五十年代，这种对下河疏浚工程的赞助至少有三次，这些资金通过运库支付。最后，商人直接承担特定水道和设施的全部或部分维护责任，比如三汊河、范公堤。 如支出记录所示，从18世纪20年代起，盐商开始为江苏中部（尤其是下河）地区水利系统的维护提供实质性的赞助，金额从上千两至十万两不等，赞助了从闸门修理到下河沟渠疏浚等工程。这一进展在时间上与湖南的“民堤”相差不大，后者最早建于1734年。这些堤坝的“修建得到了官方的许可和民间的资助”，很大程度上反映了政府与地方精英之间的互动，这种互动同样体现为商人对下河水利工程的资助。盐商对于维护水利的兴趣虽然在性质上与地主和农民有所不同，并且他们对水利系统的资助还包含着某种形式上的利他主义，但（湖南堤坝维修案例中援引的）“用者付费”原则在理论上依然有效。因此我们可以看到，稽璜在1757年的一份奏折中这样结尾：“各工内所需银两，有隶属水利，由江苏藩库动支，有隶属盐务，由两淮运库动支，有隶属河工，应河库动支。”在实践当中，18世纪中叶的几十年里，盐商和运库看来承担了大规模水利维护的许多成本。“用者付费”原则很难得到连续贯彻，因为在许多（或者是大部分）情况下，从特定设施、水道以及水利管理模式中获益的使用者往往有很多类型。在这种情况下，依靠盐政和盐商群体的联合力量来管理和维护水利设施，对于国家来说就更加方便。范公堤的闸门就是一个例子。 范公堤闸门的正常开关，对于下河水排入大海，以及保护下河在高潮时免遭海水入侵，都至关重要。闸门的维护和管理因而与地方行政部门的利益有关，至少它会影响到收成；同时也跟河务当局的利益有关，因为它在洪泽湖和大运河整体排水方案中占有一席之地。1736年，河务及地方行政部门在该地区的责任得到了清晰的界定，这年在范公堤沿线派驻了40名闸夫，他们由河务当局管理，但工资从田赋中开支。在两个重要泄洪口配置了用于疏浚的船只和器械，每年由一支132人的队伍进行两次疏浚。此项成本由河库负担。但闸门的全部维修成本都由运库负担，到了乾隆初年，某些闸门的运转已经成为附近的盐课司大使的新职责。1761年，所有闸夫的隶属关系都从河务当局转到盐政部门。 食盐专卖收入通常不会用于资助小规模的灌溉工程。修筑东边各堤坝以保护耕地，开掘灌溉沟渠，这依然是当地人的责任，地方官员在其中起着指导和协调作用。尽管如此，承担着食盐运输和大运河排水功能的各条水道，依然是江北更多地区灌溉工程的基础，盐政部门也就不可避免地偶尔卷入灌溉事务。1753年，即下河发生大洪灾之后的第二年，“恶商”掘开了泰州大镇海安附近的水坝。该坝既用于维持运河上游流域的水位，也是为了防止运河成为私盐运往长江的通衢。该坝的决口导致运河水迅速流失，附近农田于是被剥夺了灌溉用水。结果，通州和如皋的地方官员向盐运使施加压力，要求补偿损失，后来从运库拨出30两银子，作为堵上这一决口的费用。 同一年，下河水利维护的压力被转移给盐政部门。1753年的洪水起于邵伯北边大运河堤坝的戏剧性坍塌。由此导致了运河以东地区的灾难，促使许多省级官员和河务官员要求任命一名专门的官员