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其二，轻徭薄赋，减轻刑罚，招抚流民。史称章帝即位后，“平徭简赋”，多次下令减免田租徭役，如即位之初即下诏“勿收兖、豫、徐三州田租刍稿，以其见谷赈给贫人。”元和二年下诏：“人有产子者复，勿算三岁。令诸怀孕者，赐胎养谷人三斛，复其夫勿算一岁，著以为令。”建初八年下诏：“减徭费以利饥民。”同时还下诏减轻刑罚：“决狱断刑，多依矜恕，条诸重文可以从轻者四十一”；“其令有司，罪非殊死，且勿案验，及吏人条书相告，不得听受，冀息事宁人，。。间敕二千石各尚宽明”。另外，还下诏招抚流民归还本乡从事生产，如建初元年正月，“诏三州郡国：方春东作，人方受禀，往来烦剧，或妨耕农，其各实核，尤贫者计所贷并与之。流人欲归本者，郡县其实禀令足还到，过止官亭，无雇舍宿，长吏亲躬，无使贫弱遗脱，小吏豪右得容奸妄，诏书既下，勿得稽留。”
其三，注意整顿吏治，饬令地方官吏勉劝农桑。章帝继续奉行前朝注意整顿吏治的政策，诏令“有司慎选举，进柔良，退贪冒”，奖励廉吏，严惩贪官；并饬令地方“二千石勉劝农桑，弘致劳来”，“顺时令，理冤狱”。指出：“谷食连少，良由吏教未至”，以“勉劝农桑”、增加农业生产作为地方官吏的首要任务。
经过上述各项具体措施，东汉社会生产持续上升，正如《后汉书》所说：“自中兴以后，逮于永元，虽颇有弛张，而俱存不扰，是以齐民岁增，辟土世广。”由此政局也持续出现稳定局面。
继续经营西域正是在经济发展、政局稳定的基础上，章帝继续加强对西域地区的经营。章帝即位之初，对于是否继续经营西域，朝廷曾有过争论。杨终、第五伦等以为：“间者北征匈奴，西开三十六国，百工频年服役，转输烦费，。。陛下宜留念省察。”意思是要退缩。牟融、鲍昱等则以为：征伐匈奴，屯戍西① 本节主要取材于《后汉书·章帝纪》，凡引此纪文字不另加注。
域，是先帝所建，“不宜回异”。杨终又以“光武绝西域之国”为理由加以反驳。章帝采纳杨终等的意见，下诏罢戊己校尉及都护官，征还班超。但西域疏勒，于阗诸国苦留班超，“互抱超马脚不得行”。班超见恢复西域大业功败垂成，乃于建初五年（公元80 年）上疏朝廷，反复陈述经营西域的利害得失，请求增兵。并建议与乌孙和亲，“遣使招慰，与共合力”①。疏奏之后，章帝“知其功可成”，乃放弃前议，派遣平陵人徐干为假司马率兵千人赴西域，后又派假司马和恭等将兵前往，俱受班超节制。在东汉朝廷的支持下，班超等依靠西域各地人民击败了亲匈奴势力，“威震西域”，丝绸之路由此复通。至和帝初年，遂明令恢复西域地区行政机构建置。
白虎观会议章帝还遵循光武帝、明帝时代崇尚儒术的政策。史称章帝“少宽容，好儒术”②，即位以后，重用儒臣，提倡儒术。建初四年（公元79 年），采纳了校书郎杨终的建议，诏朝臣及诸儒会白虎观，“议五经同异”。帝亲称制临决，由班固等整理成《白虎通德论》。元和二年（公元85 年）章帝巡幸鲁地，祠孔子于阙里，及七十二弟子，“赐褒成侯及诸孔男女帛”。从此，儒家谶纬神学在当时思想领域中占了统治地位。
放纵外戚窦氏章帝在防止外戚专权方面则未能继承父祖遗训，而启后来外戚专权之端。章帝即位之初，尚书陈宠建议：“陛下宜隆先王之道，荡涤烦苛之法。”①章帝深纳宠言，“每事务于宽厚”。然凡事从宽，则近于纵容，流弊更甚，其结果，一是影响吏治，“守职益懈，而吏事寖疏”；二则助长了贵族官僚特别是外戚的骄奢淫佚、专横跋扈。章帝宠信窦后，窦后兄弟窦宪等“恃宫掖声势”，横行霸道，甚至“以贱直请夺沁水公主园田，主逼畏不敢计”。章帝虽然“召宪切责”，但“不绳其罪”，以致后来章帝去世后，窦宪更加肆无忌惮地专权怙势，以致“朝臣上下莫不附宪”②，开东汉时代外戚专政之先例。司马光对于章帝之纵容窦宪曾加以评论说：“章帝谓窦宪何异指鹿为马，是矣；然卒不能罪宪，则奸臣安所惩哉！”他指出这无异于“放纵”。章和二年（公元88 年）二月，章帝病逝于洛阳章德前殿，终年三十一岁，葬洛阳城东南郊之敬陵，庙号肃宗。
明、章二帝为政的异同得失明、章二帝统治时代是东汉皇朝臻于富强的极盛时期。他们所奉行的各项政策，对于东汉前期社会经济的恢复和发展以及统一的多民族封建国家的巩固和发展都起了一定的积极作用，故可以说他们都是东汉时代继光武帝之① 以上引文均见《后汉书·班超传》。
② 《后汉书·章帝纪》。
① 《后汉书·陈宠传》。
② 《后汉书·窦宪传》。
后有作为的封建皇帝。历代史学家都对他们予以肯定，然而肯定的角度则有所不同。大抵明帝以严明著称，章帝则以宽厚著称。范晔《后汉书》论曰：“魏文帝称明帝察察，章帝长者。章帝素知人厌明帝苛切，事从宽厚。”薛莹《汉纪》也说：章帝“除苛法，蠲禁锢，抑有仁贤之风矣！”①范、薛二家只见明帝持法过严之弊，而未见章帝持法过宽之失。袁山松《后汉书》则说：“孝章皇帝弘裕有余，明断不足，闺房谗惑，外戚擅宠，惜乎！若明、章二主损有余而补不足，则古之贤君矣。”②这种评论，比起上述范、薛二家所云，似乎较为确切些。
① 《太平御览》卷九十一。
② 《太平御览》卷九十一。
第二十九章邓禹寇恂冯异光武帝重建汉室，佐命功臣之著名者有邓禹等三十余人。汉明帝思中兴功臣，乃图画二十八将于南宫云台，以邓禹为首，次马成、吴汉、王梁、贾复、陈俊、耿弇、杜茂、寇恂、傅俊、岑彭、坚镡、冯异、王霸、朱祜（或作朱祐）、任光、祭遵、李忠、景丹、万脩、盖延、邳彤、铫期、刘植、耿纯、臧宫、马武、刘隆；又加上王常、李通、窦融、卓茂，合三十二人。马援因是外戚，没有计入。邓禹为功臣中之首是没有问题的，有东汉诏令为证；但邓禹以下的名次并不一定是以功名高下为顺序。据中华书局版《后汉书》卷二十二校勘记云：“按云台二十八将排列次序，原作一行，故首邓禹，次马成，次吴汉，次王梁。汲本则作两行排列，王先谦谓当以汲本次第为正，今从之。又按《通鉴》胡注云：‘云台功臣之次，以邓禹、吴汉、贾复、耿弇、寇恂、岑彭、冯异、朱祐、祭遵、景丹、盖延、铫期、耿纯、臧官、马武、刘隆为一列；马成、王梁、陈俊、杜茂、傅俊、坚镡、王霸、任光、李忠、万脩、邳彤、刘植、王常、李通、窦融、卓茂为一列。’后人误认横行为纵次，将上下两列，先奇后偶，硬相排比，列为一行，遂失范书之旧，惟汲本不误。”所以如果以功名高下为排列顺序，则排为二列比较合乎实际，前列次第应在后列之前；但亦有不完全正确之处。兹将中兴功臣中比较重要、事迹也比较详细的邓禹、寇恂、冯异、岑彭、贾复、吴汉、耿弇、祭遵、铫期、王常等十人的事略概述如次，分列三章，其余从略。
第一节邓禹善于画策邓禹（2—58），字仲华，生于汉平帝元始二年，荆州南阳郡新野县（今属河南）人。王莽元凤二年（公元15 年），年方十三岁的邓禹在熟读诗书颇通经义之后，为了求学深造，不远千里来到了京都长安。在长安游学的数年间，他结识了比他年长八岁的同乡学友刘秀，就是后来的汉光武帝。后来他竟成为光武帝建立帝业中最亲信最得力的功臣，被称为“元功之首”②。邓禹才识过人，少有知人之明。王莽末年农民战争爆发后，绿林军将领拥立刘汉宗室刘玄为帝，建元更始。绿林豪杰们以邓禹青年有为，通晓文韬武略，争相荐举；但邓禹深知刘玄庸碌无能，不肯答应。更始元年（公元23年）九月，绿林军攻克长安，推翻王莽统治。十月，刘玄自南阳北上，建都洛阳（第二年迁都长安），但面临的形势仍然十分严峻，政令所及，仅限于洛阳、长安、南阳一带，其他广大地区则处于分崩离析状态，既有起义的农民军，又有割据的地主武装，还有一部分王莽政权旧官吏仍在行使管辖职权；尤以同洛阳近在咫尺的河北地区形势最为严重，光是不相统属的农民起义军就有铜马、青犊、五幡、五校、五楼、尤来、大枪、枟乡、大彤、高湖、重连、铁胫、富平、获索等数十支，众达数百万人。所以更始政权建立不久，立即派遣刘秀以破虏将军行大司马事名义持节北渡黄河，抚慰河北各州郡。邓禹听到这个消息，立即渡河北上追赶刘秀，追到邺城（今河北磁县南）才① 本节主要取材于《后汉书·邓禹传》，凡引此传文字不另加注。
② 《后汉书·明帝纪》永平元年诏。
得相见，促膝谈心，为之出谋画策。他分析了当时的形势，指出：更始政权腐朽无能，群臣争权夺利，不能成大事，劝说刘秀“莫如延揽英雄，务悦民心，立高祖之业，救万民之命”。刘秀对刘玄的所作所为本来不满，又怀有帝制自为之心，所以对邓禹的献策深表赞同，“因令左右号禹曰邓将军，常止宿于中，与定计议”。从此，邓禹成为刘秀帐下参与决策的最亲信的谋士。邓禹不仅是一位善于运筹帷幄的谋士，而且他还是一员勇于冲锋陷阵的将军。由于能文能武，故能出将入相，在平定河北、河东和建立东汉政权的过程中发挥了重要的作用。
在更始二年（公元24 年）平定王郎的战役中，刘秀自蓟至信都，派遣邓禹征发数千人，令自将之，别攻拔乐阳。后来，邓禹又随刘秀击王郎横野将军刘奉，大破之。在进攻河北农民军的战斗中，邓禹奉命与盖延等击铜马于清阳，延等先至，战不利，还保城，为铜马军所围。禹遂进与战，“大破之”；又从刘秀追铜马军至蒲阴，“连大克获”。
邓禹不仅能将兵，还能发现将才，举荐将才。当时任使诸将，多访于邓禹，禹每有所举者，皆当其才，光武“以为知人”。所以在“北州略定”中，他不仅是有定策、荐贤之功，也在征战中立下了汗马功劳。
刘秀在略取河北地区的过程中，采纳了邓禹罗致人才的建议，任用了不少有才能的谋臣武将，故势力发展很快。平定了河北，取得了河内郡。刘秀以河内险要富实，欲选择诸将中可以守河内的人才，询问于邓禹。邓禹说：“寇恂文武备足，有牧人御众之才，非此子莫可使也。”①于是，刘秀乃拜恂为河内太守，行大将军事。
平定河东这年冬天，樊崇率赤眉军自颍川（今河南禹县）分两路入关进攻长安。
刘秀预料赤眉军必破长安，欲乘机兼并关中，考虑自己先经营山东，而授邓禹“以西讨之略”。乃拜其为前将军、持节，中分麾下精兵二万人，遣西入关，令自选偏裨以下的部将。邓禹以韩歆为军师，李文、李春、程虑为祭酒，冯愔为积弩将军，樊崇（与赤眉军首领樊崇同名）为骁骑将军，宗歆为车骑将军，邓寻为建威将军，耿䜣为赤眉将军，左于为�