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我国向城镇国有土地使用者征费的制度始于1987年。当时的土地使用费作为地方税的一个变种，主要用于地方城镇建设和维护。1988年1月实施的《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》，开始将土地使用费改为土地使用税，中央和地方政府按5：5分成。1989年5月，国务院出台了《关于加强国有土地使用权有偿出让收入管理的通知》，规定凡进行国有土地使用权有偿出让的地区，其出让收入必须上缴财政，其中40％上缴中央财政，60％留归地方财政。1994年实行分税制后，土地出让金作为地方财政的固定收入全部划归地方所有，并在此后逐渐成为一些地方政府的“第二财政”。
在房地产热，房价不断上涨的今天，利用土地出让获取经营收益，已经成为许多城市发展的重要方式。在很多地方流行一种“经营城市”的思路，其操作模式为，先由政府“做地”，推出一个概念，例如科技园、工业园，然后整理出一块土地拍卖，卖地所得再用于搞当地建设。经建设后，土地升值，带动周边地区土地价格上涨，政府又可以通过卖地获得更多的财政收入，由此形成了“良性循环”。通过这种方式，政府实现了“不花一分钱，万丈高楼平地起”，这也成为不少地方城市领导津津乐道的“经营城市”之经验。
正文 地方政府的第二财政（2）
2009…11…13 8：05：55 本章字数：1158
实际上世界上很多发达国家也都依靠“土地财政”，但是在土地财政的来源和使用等方面与我国有着许多的不同。我国的“土地财政”主要是依靠增量土地创造财政收入，也就是说通过卖地的土地出让金来满足财政需求。对“土地财政”依赖比较严重的应该是中部不发达城市和沿海还没有形成产业支撑的开发区，欠发达城市和新兴地区由于没有相关产业作为支撑，“土地财政”必然成为政府收入主要来源。国外主要通过对存量土地征收物业税、房产税等方式创造财政收入，这样既体现了公平性，也保证了政府有相对稳定的财政收入。而且，主观上也会促使政府平抑地价，而不像我国千方百计抬高地价。
近年来，土地出让金增长速度不断地刷新纪录。国土资源部的统计显示，2005年，在国家收紧“地根”的情况下，土地出让金总额有5505亿元；2006年增加到7676。89亿元；到2007年近1。3万亿元，其中招拍挂出让土地收入超过9000亿元；受房地产市场低迷影响，2008年全国土地出让收入缩水，但仍然维持在9600亿元的高位。土地作为公共资源，政府收取的土地出让金实质是民众的租金收入，理应“取之于民，用之于民”。但事实上，因为缺乏明确和权威的信息，公众并不知晓土地出让金到底用在何方。在脆弱政府财政管理制度面前，土地出让金早已演变为地方政府的“第二财政”。
为规范土地出让收入的管理，2006年下发的《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》中就明确规定，将土地出让收入全额纳入地方预算，缴入国库，实行收支两条线管理。这意味着市县政府不能再随意支配和使用土地出让收入，而必须按照财政预算管理的要求，经过批准才能使用。在此之前，土地收入都是自收自支；则被认为是刺激地方政府滥用土地的主要诱因。中央要求将其纳入预算管理，也是基于从体制深处遏制地方用地冲动的考虑。但是这个政策实施效果并不明显。各级政府预算不上真正意义上的公共预算，预算的信息不全面，很多地方只有税收财政才列入预算，大量的土地出让金是不被列入预算的。
土地收益全额属于地方预算外收入，其管理主体是地方政府，由财政部门和国土部门具体操作。中央政府无权插手土地收益的关系。由于出让金未纳入财政预算，管理混乱，收入和支出极不规范，土地出让收益已经成为地方盲目扩大城市建设规模，搞政绩工程的主要来源，同时促成地方政府压低地价甚至零地价招商引资等违法用地行为，也为少数人利用土地搞权力寻租、谋取私利提供土壤。也正因为如此，地方土地出让净收益到底是多少，往往是一笔“糊涂账”。审计署调查发现，仍有城市拖欠、出借征地补偿资金情况，欠收、挪用被征地农民社会保障资金51。17亿元。截至2007年9月底，尚有3个城市未按照国务院有关要求制定被征地农民社会保障制度。
正文 地方政府的第二财政（3）
2009…11…13 8：05：55 本章字数：1112
2004年，据全国人大《土地管理法》执法检查组的报告称：1992年至2003年，全国土地出让收益收入累计达1万多亿元，其中近三年累计达9100多亿元；据2004年国土资源公报，当年全国共出让土地17。87万公顷，建设占用耕地14。51万公顷，土地出让价款高达5894。14亿元。全国每年土地出让金到底有多少？无论是财政部门还是国土部门，都没有掌握出让金的底数，无法说出其准确数字。但是土地出让收益已经成为地方政府预算外收入最主要的来源，所占比重高达60％左右。发达地区的地方财政已成为名副其实的〃土地财政〃，土地收益成为〃第二财政〃。
我国土地管理体制为中央到地方五级政府管理，五级政府都有管理权，但是中央与省级政府鞭长莫及，真正具体行使职责和权能的是市、县、乡政府。城镇土地属于国有，由市县乡政府决断；农村土地属于集体，基本上是村委会说了算，或者村长、支书拍板。有的村官甚至都可在土地使用上〃一言九鼎〃。在一些地方，想用哪里的地、想批多少、想给什么价，几乎是〃随心所欲〃，所以能以很低的价格随意得到农村土地或进行拆迁。当管理制约或监督不力时，这种土地管理体制的权力运作方式，使得管理行为具有低成本或无成本的特征，权力主体出于个体、小集体或局部的利益，必然会出现违法违规行为。
随着建设用地需求量的增加，需求曲线向外移动，土地市场有在更高的交易价格和交易量上形成均衡的趋势；低廉的征用补偿成本和出让价格之间的利润空间加大，政府就有更充分的经济激励进行土地的征用。国家有关统计资料显示，土地用途转变增值的土地收益分配中，政府大约得60％至70％，村一级集体经济组织得25％至30％，农民只得5％至10％。资料显示，自改革开放以来，通过征地中的价格〃剪刀差〃，政府从农民身上拿走了大约2万亿元。而经济利益的实现，又伴随着项目引进、政绩积累的政治利益。
城市经济发展的增长或城市面积的扩张都会伴随着城市土地的增值。尤其是在城市化进程的加速阶段，城市土地增值的速度十分惊人，这是经济学家和社会学家在观察近几个世纪城市增长轨迹后得出的普遍结论。上世纪90年代，我国改革了供地政策，政府通过出让国有土地收取土地出让收益。供地政策改了，体制却没有改变。批地权力在国务院和省级政府，征地权力在市县级政府。用计划经济的办法低价征地，用市场经济的办法高价出让，每单生意的利润往往都数以亿计，买卖土地可以说是当今中国利润最高的生意。这一直是地方各级政府的专利。随着城市的发展，土地增值还在继续。近两年来地方政府手中囤积了大量的土地，如深圳市一举将数百平方公里土地收为国有。
正文 增加供给能否抑制房价？（1）
2009…11…13 8：05：55 本章字数：987
有人认为，现在房价偏高的主要原因在于有效供给不足，这是一个关键，其他政策无论怎么设计，土地供应上不去，房价不可能降下来。只有增加土地供给，房价上涨的趋势就可得到缓和。
这个说法，看起来好像很有道理。但是，如果我们看看具体的数据，就会发现，事实并非如此。近年来，政府投入到市场的土地逐年增加，房子越盖越多，但是房价并没有随着供给的增多而下降，反而也在一天天地上涨。全国房屋销售价格指数，2003年上涨4。8％；2004年上涨9。7％；2005年上涨7。6％；2006年上涨5。6％。
按照一般商品的规律，增加供给确实可以起到平抑物价的作用。但是但房地产市场则不是这样。因为住房既是消费品，也是投资品。当住房是消费品时，那么住房的价格可能由住房供给与居民需求来决定。而居民的住房需求总是有限的。如果住房是投资品，那么情况是完全不同的。如果把住房当作了投资品，投资者对住房的投资，就在于投资者对住房投资收益的预期。如果投资者预期住房的价格上涨，投资收益率高，那么投资者就有强烈的动机进入市场。就像在股票市场一样，如果市场处在牛市，IPO在多也会有人争着购买，因为，他们相信，一旦上市之后，价格还会继续上涨。
政府如果增加的是经营性土地，就不可能达到平抑价格的作用。有时候，反而是推动或维持价格上涨的错误手段之一。因为经营性用地从来不是向低端供给的，主要集中于商品房供应领域。通过招拍挂之后，经营性用地流入开发商环节，迅速被建设成高档物业项目（几乎没有人愿意将之建设成低档项目），卖价会被不择手段地抬升。即使不去人为哄抬，高端物业也不可能被制定出一个能够影响和拉低原有市场价位的发售价格。
经营性土地是用来经营的。在国土局手里是这样，在开发商手里也是这样。这就意味着，此类土地的获得成本不可能廉价或无偿，要使之产生利润，就必然被投入到商业开发与运作当中去，结果不难看到，增加经营性用地，最大的好处是可以增加开发商方面原就极度短缺的建设商品房的原材料，从而为其增加继续牟取暴利的机会。增加经营性用地来抑制价格，明显违备常识。要知道，在我国土地供给有限，谁获得了土地，谁就能取得高额的利润。因此，开发商肯定会不遗余力地把价格推到高位。他们知道，土地成本高，最终可以通过提高房地产的价格转嫁给购房人。
正文 增加供给能否抑制房价？（2）
2009…11…13 8：05：56 本章字数：745
在这样的情况下，政府要想通过增加住房的有效供给来稳定房价不仅不可能，而且会导致一系列的问题。一是投资者会大量涌入房地产市场，使得住房的价格越推越高；二是房价推高，使得银行资金更多地进入房地产市场。因为，房价上涨使得银行认为进入房地产的资金在泡沫不挤破前更为优良，风险更低；三是大量供给的增加，必然会使得政府拿出大量不可再生的土地资源来满足增加供给的要求，从而使得这种严重稀缺的资源粗放型使用；四是当房地产市场成为一个投资者市场时，其居民消费的功能必然弱化，广大居民住房福利水平一定会受到侵害，中央政府民生的政策也无法落实等。
如果要想达到平抑房价的目的，就必须明确土地的使用性质，规定土地的用途，加大保障性住房的建设力度。当前的土地供应结构和商品房供应结构一样，是扭曲和失衡的。我们一味向开发商供应建设商品房的经�