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牛庑魅哪辏�1908）被清廷下令查封。
与政闻社成立的同时，国内立宪党人也加紧活动。光绪三十二年（1906），① 《光绪三十一年六月十四日派载泽等分赴东西洋考察政治谕》，故宫博物院明清档案部编：《清末筹备立宪档案史料》上册，中华书局1979 年版，第1 页。
① 载泽：《奏请宣布立宪密折》，《辛亥革命》第4 册，上海人民出版社1957 年版，第28—29 页。② 《政闻社宣言》，张枏、王忍之编：《辛亥革命前十年间时论选集》第2 卷下册，三联书店1963 年版，第1060—1062、1064 页。
江浙一带的绅商郑孝胥、张謇、汤寿潜、朱福诜等联合组织“预备立宪公会”。随后，汤化龙等在湖北成立“宪政筹备会”，谭延辏У仍诤铣闪ⅰ跋苷帷保鸱昙椎仍诠愣闪ⅰ白灾位帷薄Ｋ侨衔敌芯髁⑾埽翱梢园采先拢炭晒雹伲徊⑶叶涎裕骸拔峁郧俊⒉蛔郧恐蚨先蝗【鲇诹⑾堋保跋苷亓ⅲ峁厍俊保跋苷夭涣ⅲ峁赝觥雹凇Ａ⑾芡盘宓某闪ⅲ晌迥┫苷硕耐贫α俊�
3。《宪法大纲》的颁布。
清廷预备立宪诏旨颁布后，开始进行筹备宪政。光绪三十二年（1906），派载泽等编纂官制；光绪三十三年（1907），改考察政治馆为宪政编查馆；后又派汪大燮、达寿、于式枚等赴日、英、德等国考察宪政；派溥伦、孙家鼐等设资政院；下令各省筹设咨议局及预备设各府州县议事会等。在上述筹备中，首先从改革官制入手。在改革官制中，清朝统治者采取加强皇权，削弱各省督抚权力的方针，从而加深了统治阶级内部的矛盾，也引起资产阶级上层的不满。政闻社领导人徐佛苏给梁启超信中指出：“政界事反动复反动，竭数月之改革，迄今仍是本来面目。军机处之名亦尚不改动，礼部仍存留并立，可叹，政界之难望，今可决断，公一腔热血，空洒云天，诚伤心之事也。”①上海《南方日报》发表文章抨击官制改革说：自从“法令既定，诏敕所颁，一仍专制政体之例，有其绝对之效力，窃恐日言预备，而立宪之基，终无由是；日言尔人以共守，而无确切之证明，则立宪专制之别，卒无由定”②。为了缓和统治阶级内部矛盾，平息立宪派的不满，消弭革命风暴，清廷不得不责成宪政编查馆草拟《议院选举法》和《宪法大纲》。立宪派虽觉得有了指望，但又嫌步子太慢，于是加紧展开促进宪政的活动。以张謇为首的立宪派，一面以预备立宪公会名义约请各省派代表齐集北京联合上书，请求清廷速开国会制定宪法；另一面联络清廷封疆大吏，敦促政府从速立宪。
这时，以孙中山为首的革命党人连续发动多次起义，各地人民反清斗争如火如荼，立宪派要求宪政声浪越来越高，加之清廷大员深恐民情激昂，酿成革命，也先后上书奏请立宪。清朝统治者不能不正视“国势阽危，人心浮动，内忧外患，岌岌堪虞”的现实③，被迫宣布实行宪政计划，并让宪政编查馆加速厘订《宪法大纲》，声明在第九年（即1916 年）将颁布宪法，于1917年召开国会，实施宪政。
光绪三十四年八月一日（1908 年8 月27 日），清廷正式颁布《宪法大纲》，同时公布“逐年筹备事宜清单”④。大纲共计23 条，分为“君上大权”和“臣民权利义务”两部分。《宪法大纲》开宗明义写道：“大清皇帝统治大清帝国，万世一系，永永尊戴”，“君上神圣尊严，不可侵犯”。规定赋予皇帝的权力为：（1）钦定颁行法律及发交议案之权；（2）召集、开闭、停展及解散议院之权；（3）设官制禄及黜陟百司之权；（4）统率陆海军及① 张孝若：《南通张季直先生传记·附年谱年表》卷下，中华书局1930 年版，第58 页。② 《论立宪与外交之关系》，张枏、王忍之编：《辛亥革命前十年间时论选集》第2 卷下册，第576、577页。
① 《梁任公先生年谱长编》，第214 页。
② 《东方杂志》第3 年临时增刊，《宪政初纲》，第8 页。
③ 《清朝续文献通考》卷394，《宪政》二。
④ 筹备事宜清单共计92 项。见故宫博物院明清档案部编：《清末筹备立宪档案史料》上册，第61—67 页。编定军制之权；（5）宣告戒严、发命令及使发命令之权；（6）爵赏及恩赦之权；（7）总揽司法之权；（8）宣战、讲和、订立条约及派遣使臣与认受使臣之权；（9）遇有紧急之事，得发代法律之诏令及以诏令限制臣民之自由等权力。对臣民权利义务，名义上允许有言论、著作、出版、集会、结社等权利和自由，实际上除当兵、纳税义务外，对权利都作了种种限制，甚至规定皇帝有权随时颁布诏令，予以剥夺。
《宪法大纲》虽以日本明治维新时期颁布的宪法为蓝本，但它删去了日本宪法中对天皇权力限制的条款。在编纂结构上“首列（君上）大权事项，以明君为臣纲之义。次列臣民权利义务事项，以示民为邦本之义，虽君民上下同处于法律范围之内，而大权仍统于朝廷”①。所以，大纲自始至终贯穿着“君为臣纲”、“皇权至高无上”的中心内容，它与封建君主专制的体制没有什么不同，只是用成文宪法的形式加以确认，使之披上一件“合法”的外衣，以示立宪政治。
第二阶段：光绪三十四年至宣统三年八月（1908—1911 年10 月）
在《宪法大纲》颁布不久，光绪帝、慈禧太后先后死去，不满三岁的溥仪“入承大统”，光绪之弟、溥仪之父醇亲王载沣监国，为摄政王。预备立宪进入第二阶段。载沣监国摄政后，重申继续进行预备立宪。
1。咨议局的成立。
宣统帝继位后，依照9 年预备清单，在次年成立各省咨议局。还在光绪三十三年（1907），清廷就下诏筹设咨议局。光绪三十四年（1908），公布《咨议局章程》、《咨议局议员选举章程》。宣统元年（1909），明令各省一律成立咨议局。于是各省纷纷筹办，到是年八月，除新疆外，各省先后宣告成立咨议局。
按照《咨议局章程》规定，咨议局是“为各省采取舆论之地，以指陈通省利弊，筹计地方治安为宗旨的”机构。其职权为：（1）议决本省应兴应革事件；（2）议决本省岁出岁入预决算、税法、公债及担任义务的增加；（3）议决本省单行章程规则的增删和修改以及权利的存废；（4）选举资政院议员，申复资政院、督抚咨询事件；（5）公断和解本省自治会的争议事件；（6）收受自治会或人民陈请建议事件等①。从上述职权看来，咨议局似乎具备了地方议会的雏形，但在实际运作中，清廷从来没有把它当成议会。第一，清廷只把它视作各省议员指陈通省利弊的舆论机构。当时兼管咨议局筹办事务的首席军机大臣奕䜣指出：“咨议局仅代表一省之舆论，尚非国家议院之比”。“咨议局之设。。性质既与联邦议会不同，亦与地方自治有别，实介于二者之间，而为一时权宜之计，将来开设议院时，。。其各省咨议局或改省议会或改为自治议会，。。固不以今日之咨议局当之也”①。表明它是一个过渡性临时机构。第二，明确规定各省督抚对咨议局有控制权。按规定，咨议局对督抚仅有建议权而无监督权，因此所定的议案“采纳与否，凭诸督抚”，只有经过督抚同意，才能生效。如双方意见不一致，则督抚将全案“咨送资① 《大清法规大全·宪政部》4。
① 《咨议局章程》，故宫博物院明清档案部编：《清末筹备立宪档案史料》下册，第670、676 页。① 奕劻：《遵旨议复考察宪政大臣于式枚奏请咨议局章程折》1909 年9 月，宪政编查馆印行单行本。政院，以待决定”，而资政院议事均须请旨裁夺，其可否裁夺之权仍在君上。不仅如此，各省督抚还有监督咨议局选举及会议之权，如咨议局“议事有逾越权限，不受督抚劝告者”，督抚可令其停会；又如咨议局所议事件有“轻蔑朝廷情形”、“妨害国家治安者”，督抚得奏请解散②。咨议局对督抚的违法行为既不能提出质问，又不能进行弹劾，只能呈请资政院核办。所以，从督抚对咨议局权限来看，尤如长官控制部下，本省一切大政方针，任凭督抚说了算，咨议局不过空发一通议论而已。第三，对议员规定严格的选举条件。按规定各省议员人数，“以各该省学额总数百分之五为准”，但“宁、苏两处漕粮最重，而学额较少”，另分别给江宁增加9 名，江苏增加23 名。议员产生方法，采用复选法，对选举人和被选人资格加以严格限制。选举人除规定属本省籍男子年满25 岁以上外，还须具备下列条件之一：（1）在本省办理学务及其他公益事务满三年以上并著有成绩；（2）在本国或外国中学堂及与中学同等或中学以上的学堂毕业并有文凭；（3）举贡生员以上的出身；（4）担任过七品以上文官、五品以上武官而未被参革；（5）在本省拥有5000 元以上的营业资本或不动产。此外，非本省籍年满25 岁以上的男子，必须在本省居住10 年以上并拥有10000 元以上的营业资本或不动产。被选举人除上述条件外，还须年满30 岁以上的男子，属本省籍贯或寄居10 年以上。从上述条件限制看，劳动人民的选举权和被选举权完全被剥夺，但对资产阶级有利，许多立宪派人士当选为议员，他们中的头面人物大都当上了议长。第四，在实际运作上，各地方督抚采取限制的态度，往往通过的议案提交督抚后，“如泥入海，消息杳然”①。江苏咨议局开会56 天，议决议案46 件，经两江总督和江苏巡抚审核，得到答复的仅是无关紧要的7 件。对于弹劾督抚的奏章，清廷以处分官员乃朝廷大权，咨议局不得干预而加以拒绝。更有甚者，督抚根本不通过咨议局擅自行事。如宣统二年（1910），湖南发行公债，事前不交咨议局讨论，就直接奏请度支部发行，就是一个显著例子。
从上述几个方面，清楚地看出咨议局不具备地方议会的性质，它是清朝地方督抚控制下用以点缀所谓民主的舆论机构。虽然如此，它的成立，一面为资产阶级和一切要求改革的人们提供了一个讲坛，他们议论时政，揭露清廷的腐败无能，加速了宪政的步伐；另一面，客观上为提高人们的民主思想觉悟，促进革命运动的发展起了推进作用。
2。资政院的设立。
资政院是清廷仿效西方议会模式而加以改头换面的全国性舆论机构，是西方资产阶级代议制在中国最早的尝试。
光绪三十三年（1907），清廷颁布谕旨筹设资政院，并派溥伦、孙家鼐为正副总裁进行筹备。宣统二年九月（1910 年10 月）在北京正式成立，到宣统三年八月（1911 年10 月）武昌起义爆发后，前后召开两次常年会，通过《十九信条》，选出袁世凯为内阁总理大臣。
成立资政院的目的，在《资政院院章》总纲中写道：“以取决公论，预立上下议院基础为宗旨”①。而在《院章》编纂大臣的奏折中说：“国民义务以纳税为大宗，现在财政困难，举行新政何一不资民力，若无疏通舆论之地，② 《咨议局章程》，故宫