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但是，段祺瑞一意孤行，公然声称：“一不要约法，二不要国会，三不要旧总统。”③9 月29 日，他一方面命令筹备新国会；另一方面下令各省选派5 名议员组成临时参议院。1917 年11 月10 日，临时参议院正式成立。14日，选出皖系政客王揖唐、那彦图为正副议长。临时参议院成立后，一是修改国会组织法和两院议员选举法，二是议决废除旧组织法中关于参议员由各省议会选举的规定。1918 年2 月8 日、7 月12 日先后以冯国璋（代理大总统）名义公布修改后的组织法和选举法，以便成立新国会。
孙中山的护法和非常国会的召开1917 年7 月，段祺瑞继续掌握北京政权后，不顾各方面的要求，拒绝恢复《中华民国临时约法》和国会，公然召集临时参议院作为御用工具，引起孙中山极大的义愤。孙中山一直把《中华民国临时约法》和国会视为资产阶级民主共和制度的象征，他指出：“约法为民国命脉，国会为法律本原。国会存，则民国存，国会亡，则民国亡。”①为了“攘除奸凶，恢复约法，以竟① 刘绍唐主编：《民国大事日志》第1 册，台北版，第88 页。
② 《复辟始末记》上卷，上海文艺编译社1917 年版，第19 页。
① 张国淦：《近代史片断的纪录》，《近代史资料》1978 年第2 期。
② 李剑农：《戊戌以后三十年中国政治史》，中华书局1965 年7 月版，第272 页。③ 觉民：《天津通讯》，《民国大新闻报》1917 年7 月22 日。
① 《大元帅致西南护法各省将帅电》，《军政府公报》第49 号。
元年未尽之业，雪数岁无功之耻”②，1917 年7 月6 日，孙中山由上海抵达广州，进行护法斗争。在广州欢迎会上，他揭露段祺瑞等人，“以假共和之面孔，行其专制之手段也。故今日变乱，非帝政与民政之争，非新旧潮流之争，非南北意见之争，实真共和与假共和之争”③。19 日，孙中山发通电邀请国会议员南下护法，指出：“江河流域，已为荆棘之区，唯西南诸省，拥护共和，欢迎国会。诸君宜自行集会。于粤、滇、湘各省，择其适当之地以开会议，而行民国统治之权，如人数不足，开紧急会议亦可。”④21 日，海军总长程璧光与第一舰队司令林葆怿发表宣言，脱离北洋政府。不久，滇督唐继尧、海军总司令李鼎新也通电护法。7 月下旬，部分议员相继到达广州。8 月18 日，孙中山召集在粤议员120 多人举行谈话会，商讨召开国会，由于到达议员不足法定人数，决定召开国会非常会议，履行职权。
1917 年8 月25 日，国会非常会议在广州召开。由于参议院议长王家襄、众议院副议长陈国祥未能南下护法，会议推举原众议院议长吴景廉、参议院副议长王正廷为非常国会正副议长。9 月1 日，选举孙中山为大元帅，组织军政府，“勘定叛乱，恢复临时约法”①。
孙中山就职后，在进行护法斗争的同时，号召北方议员继续南下，定于1918 年6 月12 日召开正式国会。然而到了6 月12 日，南下议员并未达到法定人数，正式国会无法召开。于是，借用1913 年《议院法》第7 条规定：“议员开会满一个月，尚未到院者，应解其职。”7 月12 日，解除51 名参议员、147 名众议员之职。8 月13 日，又根据同条规定：“但有不得已故障，报告到院时，得展期延至两个月为限”，又解除58 名参议员、69 名众议员之职。遗缺由候补议员递补，从而使参、众两院议员达到523 名的法定人数，于是宣告国会正式成立。9 月16 日、10 月19 日分别补选褚辅成、林森为众、参两院议长。
国会成立后，继续召开宪法会议，进行未完成宪法草案的审议。但是，这时军政府已经改组，政府和国会被桂系军阀和政学系所控制。他们一方面迫使国会停止议宪，另一方面以财政困难为由，停止支发国会经费，使国会趋于瘫痪。
1920 年2 月24 日，国会被迫宣布停会。在议员中除少数拥护岑春煊的政学系留粤外，大部分议员离广州赴上海。其间几经辗转，直到粤军回师广东，驱逐桂系，议员才又重新回到广州。
北方新国会的成立与制宪的流产1917 年，孙中山领导的护法战争进行不久，北洋军阀内部以直系冯国璋为首的主和派反对以皖系段祺瑞为首的武力统一派，结果段祺瑞被迫辞去总理职务。段祺瑞下台后，在天津张家花园召集各省军阀会议，讨论对西南作战和对付主和派问题。12 月6 日，北方的曹锟、张怀芝、张作霖、倪嗣冲、阎锡山、陈树藩、赵倜、杨善德、卢永祥、张敬尧等10 督军联名电请北京政② 《大元帅答词》，《军政府公报》第1 号。
③ 《孙中山全集》第4 卷，中华书局1985 年版，第114 页。
④ 同上书，第118 页。
① 《国会非常会议纪要》，1917—1918 年广州本。
府讨伐西南和迅速进行新国会选举。31 日，曹锟等人又通电反对恢复旧国会，要求选举新总统。冯国璋在10 督军的压力下，被迫同意选举。
1918 年2 月28 日，公布由临时参议院修订的《国会组织法》和两院议员选举法。29 日，令内务部筹备新国会选举。3 月6 日，又公布众、参两院选举和复选日期。23 日，下令复任段祺瑞为国务总理。
段祺瑞重新上台后，为了排斥冯国璋，他唆使徐树铮、王揖唐等人组织安福俱乐部，操纵新国会选举。6 月19 日，督军团在天津开会，提议徐世昌为下届总统。7 月12 日，冯国璋颁布选举令，定于8 月1 日前所选议员齐集北京。8 月12 日，新国会宣告成立。由于这个国会是以安福系议员所组成，史称“安福国会”。
安福国会开幕后，于8 月20 日至22 日选出安福系王揖唐、刘恩格为众议院正副议长，梁士诒、朱启钤为参议院正副议长。9 月4 日，选徐世昌为总统。10 月10 日，解除段祺瑞总理职务，以钱能训为总理。段祺瑞虽然下台，但由于“安福系之势力，遍于全国”，他仍然以参战督办名义，操纵国会，控制政府。
与此同时，国会两院于12 月中旬议决各选30 人，组成宪法起草委员会，从事制宪工作。宪法起草委员会成立后，决定废弃1913 年制定的《天坛宪法草案》，重新起草宪法。从12 月27 日起至1919 年8 月12 日止，共开26次会议，拟订新草案101 条。这个新草案“其条文十之七八，仍抄袭二年《天坛宪法草案》”。后因1920 年7 月14 日爆发直皖战争，皖系战败，8 月3日安福俱乐部被解散，新国会于30 日之后无形消灭，制定的新草案遂随之流产。
1922 年，第一次直奉战争中，直系军阀打败了奉系军阀，控制了北京政权。黎元洪被拉出来再次担任总统，并恢复旧国会。次年，直系军阀曹锟逼黎元洪下台，以重金收买国会议员，选他为总统，世称“贿选总统”。他所公布的《中华民国宪法》，人们称为《曹锟宪法》或《贿选宪法》。1924 年第二次直奉战争中，曹锟兵败被囚禁，《贿选宪法》也随之作废。在军阀统治下，要实施宪政，根本不可能。
第十三章兵制第一节湘军湘军起源与初创清朝兵制的变化始自咸丰年间湘军的出现。咸丰二年十二月（1853 年2月）曾国藩在湖南长沙组建起以招募农民为勇、由绅士管带、兵随将转、兵为将有为特色的湘军，从而以募兵制取代了清朝长期实行的兵权掌握于兵部、兵皆世业、将弁由清廷按定制委派的世兵制。
在湘军出现以前，八旗早已腐朽，清朝所依赖的主要军事力量为采用世兵制的绿营。当咸丰二年，太平天国农民起义军冲出广西、攻入湖南并向湖北挺进之际，清朝的军队无论是八旗还是绿营均一败涂地，无力阻止太平军的攻势。咸丰帝在无奈中于年底命令大江南北各省在籍官绅举办团练，组织地主反动武装，希望以此举措扼杀太平天国。湘军正是作为这样的地主武装中的一支而出现的。
咸丰二年（1852）十一月，在湖南湘乡（今属双峰县）因丁母忧守制在籍的礼部右侍郎曾国藩接到了清廷“令其帮同办理本省团练乡民”的谕旨①。十二月二十一日（1853 年1 月28 日），曾国藩来到省城长沙，与湖南巡抚张亮基及张的幕宾左宗棠等人“感慨深谈”，“无日不共以振刷相勖”②。在曾国藩抵达长沙的两天之前，左宗棠代张亮基拟有《筹办湖南堵剿事宜折》，根据湖南能力阻太平军对长沙长达80 余日的进攻而终于迫使太平军退兵的经验，强调要编练一支善战的勇营。折中指出：“委明干官绅，选募本省有身家来历、艺高胆大之乡勇一二千名，即由绅士管带，仿前明戚继光束伍之法行之。所费不及客兵之半，遇有缓急，较客兵尤为可恃。”③曾国藩对张亮基、左宗棠的这项建议表示赞同，他在到长沙的第二天撰有《敬陈团练查匪大概规模折》，指出：“自军兴以来，二年有余，时日不为不久，糜饷不为不多，调集大兵不为不众，而往往见贼逃溃，未闻有与之鏖战一场者，往往从后尾追，未闻有与之拦头一战者。”其原因是“所用之兵，未经练习，无胆无艺，故所向退怯也”。因此，他强调：“今欲改弦更张，总宜以练兵为要务。臣拟现在训练章程，宜参照前明戚继光、近人傅鼐成法，但求其精，不求其多，但求有济，不求速效”，他“与抚臣熟商，意见相同”④。这两份内容稍异但根本点相同的奏折，构成了张亮基、曾国藩、左宗棠创办湘军的最初设想。他们都认识到绿营兵训练不精，不足与恃的状况，都想要建立起由绅士管带、招募乡勇并采用戚继光的成法进行编练的军队。恰在此时，张亮基于十二月二十五日调任湖广总督，左宗棠随同前往， 曾国藩由“帮同办理”而为独立承担起编练湘军的任务。曾国藩将先前经张亮基、左宗棠檄调来长沙的以王鑫、罗泽南为首的两批湘乡团练编练成第一支湘军陆师。湘军① 王先谦编：《咸丰东华录》卷18。
② 《曾文正公全集·书札》卷2，第8 页。
③ 《张大司马奏稿》卷1，第35 页。
④ 《曾文正公全集·奏稿》卷1，第56 页。
的起源实由张亮基、左宗棠启其端，而经曾国藩继其成。
湘军的组建与营制曾国藩组建湘军的过程，可以分为在长沙与衡州的两个阶段。在长沙组军阶段，曾国藩除先收编王鑫、罗泽南两营外，又在咸丰三年（1853）春，招募了由邹寿璋、曾国葆分别管带的湘勇两营。曾国藩还在对驻省城绿营兵的整顿中，奏奖提拔了塔齐布，从而使塔齐布所部绿营改编加入湘军行列，经扩充为湘军的两个营。在八月离开长沙赴衡州前，曾国藩又招募储玟躬、周凤山两营。这样，经曾国藩编练后，湘军在长沙已编成8 营。这年八月，曾国藩抵达衡州。在衡州组军阶段，曾国藩不仅扩编了陆营，而且建立了水师。在此阶段，虽有因王鑫与曾国藩不和而独立出去的情况，但曾国藩仍在不断扩充湘军陆营，至咸丰四年（1854）正月，曾国藩率军离开衡州前，编成湘军陆师13 营，计5000 余人。曾国藩于咸丰三年十月在衡州设厂造