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堂的章程基本都是仿行船政学堂的章程，到光绪七年（1881），李鸿章创办天津水师学堂才对旧的章程有所突破。这一突破主要表现为改变以往的就近招收的办法。《天津新设水师学堂章程》第一条规定：“无论天津本管或邻县或外省寄管良家子弟，自十三岁以上十七岁以下”③都准报考，这就使军事学堂从以往的地方性学校进入到全国性学校。据朱有
主编《中国近代学制史料》统计，洋务派共创办军事学堂16 所，在学堂的① 舒新城：《中国近代教育史资料》上册，第122—124 页。
① 《左文襄公奏稿》卷20，第62—68 页。
② 《左文襄公奏稿》卷20，第62—68 页。
① 朱有 主编：《中国近代学制史料》第1 辑上册，第435 页。
② 《中国近代学制史料》第1 辑上册，第467 页。
③ 《万国公报》第361 卷。
数量和学堂授课的课程上，都大大超过了专习“西文”的洋务学堂。
洋务学堂是中国近代新式学堂的萌芽时期，因此极不完善，具有较大的局限性。正如梁启超在《学校总论》中指出的：今同文馆、广方言馆、水师学堂等洋务学堂“不能得异才何也？”是因为“受病之根有三：一曰科举之制不改，就学乏才也。二曰师范学堂不立，教习非人也。三曰专门之业不分，致精无自也”④。此外，还有个“病根”是受外国人的支配。如同文馆的经费主要来源于海关拨款，受总税务司赫德的支配与控制。许多洋务学堂的校长和教习为赫德所推荐，如同治八年（1869），在其建议之下，丁韪良被任为同文馆总教习，和满汉提调一起工作，任职达32 年之久，丁氏自称：对同文馆说来，“赫德算是父亲，我只是一个看妈而已”①。尽管洋务学堂存在这么多的缺点与局限，仍不可忽视其开办的重大历史意义。首先，它们是中国第一批近代性质的新式学校，打破了儒家学说一统天下垄断教育的局面。新学堂内不仅开设了西文，还开设了大量数学、物理、化学、天文等近代自然科学课程，这就大大推动了西方近代技术的引进与传播。其次，它们的开办第一次冲击了晚清科举取士制度，揭开了近代教育改革的序幕。同治六年（1867），同文馆开设科学馆并由此产生的洋务派与顽固派的大论争，其意义是深远的。此外，它们的兴办直接推动了中国近代早期留学生的派遣。留学生的派遣同治十一年（1872），第一批留美学生的派遣，是中国近代首次正式派遣留学生。同治九年（1870），曾国藩、李鸿章等上《奏选派幼童赴美肄业办理章程折》，详细地说明了第一批留学生派遣的理由：其一，办洋务急需。曾、李等在奏折中驳斥那种认为“京师设同文馆，选满汉子弟延西人教授，又上海开广方言馆，选文童肄业，似中国已有基绪，无须远涉重洋”派学生留学的错误思想，指出“百闻不如一见”，洋务学堂的学生之所以对西方近代技术的“本源无由洞彻，曲折无以自明”，原因即在于此，因此“造募学生出洋肄业西学”，可弥补洋务学堂育才之不足，是为“当务之急”。其二，条件已成熟。同治七年（1868）签订的《蒲安臣条约》第七条规定中国人可到美国游学。同治十一年（1872）春，美国公使路经天津时又与李鸿章详细面商此事；加之早在同治六年（1867），中国第一个毕业于美国高等院校的留学生容闳在苏州谒见江苏巡抚丁日昌时，就劝其派学生留美，在丁、曾、李等人的支持下，容闳正在积极筹划办理。这样，通过曾国藩、李鸿章、丁日昌等洋务官员的倡导，留学事务作了相当周密的安排，经费预计库平银120万两，每年6 万两，分20 年由海关洋税项下指拨，并在上海设立了“出洋局”，筹备出洋事宜。同治十一年七月初八日（1872 年8 月11 日），委四品衔刑部候补主事陈兰彬、江苏候补同知容闳分别任留学生正副委员，叶绪东为汉文教习，曾兰生为翻译，率第一批幼童詹天佑等30 人赴美。容闳已先期1个月抵达美国，在康涅狄格州教育司的合作下，设立清朝留学使团办事处于哈特福德市。自同治十一年至光绪元年（1872—1875），清廷每年分别派遣了30 名，共120 名幼童，分入美国中小学学习。留美学生除学习英文外，还④ 《饮冰室合集》文集之一，第19 页。
① 《中国近代学制史料》第1 辑上册，第168 页。
要学习《孝经》、《大学》、《五经》和《大清律例》等书，并定期聆听《圣谕广训》宣讲，朝假想北京方向行礼。这120 名幼童全部是男童，年龄在12岁至14 岁之间，多出自贫寒家庭，并大部分是南方人。留美学生的年限规定为15 年。后来考虑到留美学生年龄过幼，学年过长，又以福州船政学堂为中心，进行出洋前的知识教育，要求在出洋时具有相当的外文水平与专业知识。这样，后来留学英、法等国的期限就缩短到了三年。
出身翰林的留美学生正监督陈兰彬是一个守旧派人物，心中早就对派遣留学生不满，对外国教育极端鄙夷，他与容闳共事，初还貌似同心协力，后来“时有龃龉，每遇极正当之事，大可著为定律，以期永久遵行者，陈辄故为反对以阻挠之”①。就连学生的衣冠穿戴也导致陈与容之间的冲突。学生参加宗教礼拜活动被陈视为叛逆；学生健身运动，跳掷驰骋，不复安行矩步，也被陈目为恃迂。私自剪去辫子则被看作对清皇朝的不忠，而被剥夺留学资格遣送回国。至光绪二年（1876），因剪辫子等原因而召回国的幼童就有9名②。陈兰彬升任驻华盛顿公使后，光绪二年（1876）清廷派遣由陈推荐的吴子登任监督，使矛盾更加尖锐。吴更是变本加厉，处处挑剔，“苛求其短”，不断夸大事实密报清廷。他因学生不向自己行跪拜礼而勃然大怒，攻击学生“绝无敬师之礼”，“若更令其久居美国。。纵能学成回国，非特无益于国家，并且有害于社会”。他对学生留美事业，必欲破坏殆尽而后快，悍然提出遣返全部留美学生，并说早一日撤回，“即国家早获一日之福”③。
陈、吴二人对留学事业的破坏并不是孤立的现象，而是与国内守旧派的攻击遥相呼应的。国内不断对留学提出“非议”，“士大夫议者纷纷“④。守旧派的进攻至光绪六年（1881）达到高潮，监察御使李士彬上书弹劾，不仅照例指责留美学生入耶稣教门“流为异教”，而且将连留欧学生的预备班——福州船政学堂也牵连在内，说什么“洋局之废弛如彼”，“闽局之废弛又如此”①。在守旧派内外夹击下，李鸿章怕贻人口实，“不愿为学生援手”，先是提出“半撤半留”，后因美国制造华工禁约事件，被迫同意全部撤回②。光绪七年（1881），清廷下令解散留学事务所，留学生全部停学、撤回。120名留美学生除因事故早已撤回及在外洋病故的26 名外，其余94 名均于年内分作三批回国。头批学生21 名均送电局学传电报，二、三批学生内由船政局、上海机器局留用23 名，其余50 名分拨天津水师、机器、鱼雷、水雷、电报、医馆等处学习当差。这样，留美学生未能竟其学业，不得不中途辍学返国。维新思想家郑观应在当时即深叹留学生“全数遣回，甚为可惜”，批评洋务派“浅尝辄止，贻讥中外”。爱国诗人黄遵宪在《罢美留学生感赋》中也说：“亡羊补恐迟，蹉跎一失足，再遣终无期。目送海舟返、万感心伤悲。”③表达了对祖国前途的深切忧虑，与对疾新如仇的守旧派的严正批判。
与赴美留学使团比较起来，赴欧留学的规划在派遣上更加实际。光绪二① 容闳：《西学东渐记》，第102 页。
② 《李文忠公全书·奏稿》卷30，第5 页。
③ 《西学东渐记》，第193 页。
④ 《复陈荔秋星使》，《李文忠公全书·朋僚函稿》卷18。
① 《洋务运动》第5 册，第249 页。
② 《西学东渐记》，第129 页。
③ 黄遵宪：《人境庐诗草》。
年十二月（1877 年1 月），李鸿章和南洋大臣沈葆桢联衔上奏，说应该把船政学堂30 个很有前途的毕业生送到欧洲，至少深造3 年，拟从海关之税和福建省厘金中拨款20 万两作为经费。这项计划得到批准。在此后两个月内，以李凤苞为出洋华监督，日意格为洋监督，带领随员马建忠，及学生艺徒刘步蟾、严宗光（严复）等30 余人离闽。光绪三年二月十七日（1877 年3 月31日），船政学堂这第一届留学生由香港搭轮分赴英、法等国留学，期限定为三年。留学生的任务除学习一门外语，还要学习驾驶与制造等专业课程；此外，留学生还被鼓励学习一些化学、采矿等专业。这说明赴欧留学生由重在学习西方语言而转变为学习西方近代科学技术；由单纯培养外交、军事人材进而兼顾实业人材的培养。在留欧30 名学生中，刘步蟾等12 名留学生学驾驶，魏瀚等15 名留学生学船舶机器制造；此外，还按照自愿的原则，同意林庆升等8 名留学生学习矿务。光绪八年（1882）和光绪十二年（1886），又有福州船政学堂派出的第二届和第三届留欧学生。第二届派留学生9 名，第三届派34 名（其中10 名为北洋水师学堂学生）；学习课程为驾驶与军工制造；学习年限除第三届制造生改为六年外，其他仍为三年。光绪二十三年戊戌维新运动中，又派遣了第四届留学生6 人。
这时期，派遣的留学生以培养外交人员和海军军事人材为目的。如留美学生初只要求他们学习英文，所以当光绪七年（1881）94 名学生全部撤回国后，还不得不入天津水师学堂、福州船政学堂继续学习实践了四年；船政学堂的第二、三届赴欧学生被取消了自愿学习矿务的主张，只准学习驾驶与制造，制造课目又全部是战舰营造、枪炮、硝药、鱼雷等军工知识。尽管如此，早期留学生的派遣仍具有深远的历史意义：它冲破了闭关自守的封建守旧局面，克服了当时中国士人夜郎自大的心理，开了出国留学风气之先河，为后来留学教育政策的确立开辟了道路；通过留学生的派遣，中西文化正式交流的渠道被沟通，近代自然科学的课程逐渐被重视，国内学习自然科学风气也因此高涨，这样，由新式学堂的创办而萌生的留学生的派遣又反过来充实了新式学堂创办的内容，推动了新式学堂开办的进程。
第二节维新学堂的开办与留学政策的确定维新运动与维新学堂甲午战争失败后，民族危机加深，康有为领导了震惊中外的“公车上书”，维新运动由此兴起。变通科举，兴办学校，成为维新派救亡图强的要策。光绪二十一年闰五月八日（1895 年6 月30 日），康有为第四次上书，强调“科举不改，积重如故”，“乡塾童学读史、识字、测算、绘图、天文、地理、光、电、化、重、声，汽之学校不设，则根底不立”①。在维新运动的推动下，次年五月二日（6 月12 日），刑部左侍郎李端棻上《请推广学校折》，指出“人才之多寡，系国家之强弱也”。而中国“非天之不生才也，教之道未善也”。因此主张各省、府、州、县皆设学堂，京师设大学堂，课程除经史子