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另一方面，这个简单的联合有极其严重的局限性，最终导致城邦制崩溃。联合生活的责任特权不是奠基于人类个性的权利，而是奠基于公民身份的权利，而公民身份从来不跟着社会一同扩展。居民中包括奴隶或农奴，在许多城邦中有大批原初被征服的人的后代，他们本身是自由的，但被排斥在统治圈子之外。尽管社会状况相当单纯，城邦却经常被派系纠纷分裂——一部分也许是老的氏族组织遗留下来的影响，一部分也许是财富的增长和新的阶级划分的结果。派系的弊病因城邦处理各城邦间关系问题失当而变本加厉。希腊城邦坚持其自治权，虽然本来可能解决问题的联邦原则最终被采用，但是在希腊历史上为时已晚，挽救不了城邦的命运。
罗马的建设性天才想出了一种不同的方法来应付日益扩大的关系中所包含的政治问题。罗马公民身份被扩大到包括整个意大利，后来又扩大到包括地中海流域的全部自由人。但是这种扩大对于城邦的自治甚至更为致命。意大利人无法在罗马广场或马斯平原集会以选举执政官和通过法律，公民身份扩大得愈广泛，对政治目的也愈无价值。事实上，罗马的历史可以当作一个绝好的例证、它说明，要建立一个大帝国，只能以依靠军事力量的个人独裁为基础，并以有效的官僚机器来维持和平与秩序，除此以外，要在任何其他基础上建立这个帝国，是何等的困难。在这个巨大的机构中，军队是权力的中心，或者不如说，每支驻扎在某个遥远边境基地上的军队都是一个潜在的权力中心。一个早已公开的“帝国的秘密”是：罗马以外的任何一个地方都可以立一个皇帝，虽然当皇帝的人始终有点神圣，法学家也念念不忘皇帝体现人民意志这一理论，事实却是：皇帝是一支强大的军队选中的，由战神批准，只要能够镇压任何敌对的觊觎王位者，就能保持权力。帝国在持续的战争中迅速解体，这倒并不是因为边境内外都存在着野蛮暴虐。为了恢复秩序，中央和地方权力之间的妥协是必不可少的，封建主就成了一地之君，效忠于一位远方的君主，忠诚程度视情况而定。在这同时，由于秩序普遍混乱，西欧大部分人民失去了自由，一来是由于征服，一来是由于在乱世必须找到一个保护者。中世纪的社会结构于是就采取了我们称之为封建制度的等级形式。在这个彻底应用权力原则的过程中，每个人在理论上都有他的主人。农奴听命于地主，地主听命于大庄园主，大庄园主听命于国王，国王听命于皇帝，皇帝由教皇加冕，教皇听命于圣彼得。从宇宙的统治者到最卑微的农奴，门第的链子算是完成了。①但是在这个体系里，工商业的兴起提出了新的自由中心。人们在城市里重新学习有关联合起来进行共同防御和管理共同利益的课程，这些城市从贵族或国王那里获得了权利特许状，在欧洲大陆甚至成功地建立了完全的独立。英国从1066年被威廉征服起，中央权力最为强大，但即便在英国，城市也由于许多原因变成了自治的共同体。城邦又重新诞生，随之而来的是活动激增，文学艺术复兴，古代学问重新发现，哲学和科学再生。
①这当然只是中世纪理论的一个方面，但是这个方面最接近于事实。在中世纪，在古典传统的影响下，出现了一种相反的观点，认为政府的权力来自被统治者。但是它的主要影响和重要性在于它被当作后来一种思想的起点。关于这整个问题，读者可参阅吉尔克的《中世纪的政治理论》，剑桥大学出版社出版，梅特兰译。
中世纪的城邦比古代的城邦优越，主要在于奴隶制在其生存中不是一个重要因素。相反，通过欢迎逃亡农奴，为其自由辩护，大大促成了较温和的奴役制的灭亡。但是，和古代的城邦一样，它被内部派系斗争严重地、永久性地削弱，而且和古代城邦一样，其成员的特权不是奠基于人类个性的权利，而是以公民的责任为基础。城市的自由只限于“特许权”，亦即通过特许状获得的公司权利以及从国王或封建主那里争取到的权利，其中包括行会和同业公会的权利，这些权利只有作为这些集体成员的人们才能享受。但是城邦的真正弱点依然是它的孤立，它仅仅是一代又一代变得愈益强大的封建社会边界上（实际上是在边界内）一个相对自由的小岛；随着交通的发达和生活艺术的提高，中央权力（尤其在法国和英国）开始超过封建主。封建主的反抗和骚乱被镇压下去，到15世纪末，庞大的、统一的国家（现代国家的基础）已开始存在。它们的出现意味着社会秩序的扩大，在某些方面更意味着社会秩序的改进。在早期阶段，它赞成公民自治，镇压地方无政府主义和封建特权。但是中央集权的发展最终是和公民独立的精神不相容的，有害于国王及封建主之间早期的斗争为全体人民获得的政治权利。
于是，我们进入了现代时期，这个时期的社会建立在一个绝对权力主义的基础上，国王的权力至高无上，并倾向于专制独裁。在国王以下，从大地主直至干零活的工人，分成许多社会等级。这个时期较诸早期的社会有一点不同。金字塔的底部是一个至少拥有人身自由的阶级。农奴制在英国实际上已经消失，在法国大部分地方不是消亡了，就是削弱成为土地保有权的某些可憎的财产附带权）另一方面，英国农民开始脱离土地，为这个国家今后将发生的社会问题奠定了基础。
现代国家是从一种权力主义制度的基础开始的，那种制度提出抗议，从宗教、政治、经济、社会以及伦理道德种种方面提出抗议，就是自由主义的历史性开端。因此，自由主义最初是作为一种批判出现的，有时甚至作为一种破坏性的、革命性的批判；在长时期内，它的消极作用是主要的。它的任务似乎是破坏而不是建设，是去除阻碍人类前进的障碍而不是指出积极的努力方向或制造文明的框架。它发现人类受到压迫，立志要使其获得自由。它发现人民在专制统治下呻吟，国家受一个征服种族的蹂躏，工业受社会特权阻挠或被赋税摧残，就提供救济。它到处消除自上而下的压力，砸烂桎梏，清除障碍。等破坏完成以后，它是不是也会致力于必要的重建？自由主义的本质到底是建设性的抑或仅仅是破坏性的？它是否具有永久性的意义？它是否表达了社会生活的某些重大真相，抑或只是西欧特殊环境所造成的暂时现象？它的任务是否已经完成，只消心安理得地把火炬交给一个更新、更加建设性的原理，自己功成告退，或者偶尔寻找一些更落后的地方来进行传教工作？这些都在我们需要回答的问题之列。眼下，我们只消指出，自由主义起源的环境足以解释为什么批判性和破坏性的工作占主要地位，而无需由此推断出缺少最终的重建力。事实上，无论是借助自由主义还是通过人类的保守本能，重建工作始终是和破坏工作同时进行的，而且将会一代比一代更加重要。现代国家，如我将要说明的，大大有助于使自由主义诸要素融会贯通，等我们懂得了这些要素，明白它们在何种程度上已获得实现，我们就能更好地理解自由主义诸要素，并解答其永久性价值的问题。
第二章 自由主义诸要素
这里我无法对自由主义运动的历史发展作一全面阐述，而只能扼要介绍它攻击旧秩序的几个要点以及指引自由主义运动前进的几种基本思想。
1。公民自由
从逻辑发展以及历史意义上讲，第一个攻击点是专制统治，第一项要争取的自由是按照法律对待的权利；一个人对另一个人没有合法权利，完全受另一人支配，被那人随意摆布，就是那人的奴隶。他是“无权’”，没有权利。如今，在某些野蛮的君主国里，在臣民与君主的关系中，往往实行这种无权制度。在这些国家里，人们虽然彼此间照惯例享有人身权利和财产权利，但是对于国王却根本没有权利、全凭国王个人的好恶来决定一切。欧洲君主或大庄园主从未公认地享有过这种权力，但是欧洲政府在各个时候和各个方面却行使过或要求过原则上专制程度不稍逊的权力。例如，正常的法院是以正常的审判形式对一个人犯下的特定的罪行施加特定的刑罚，专制政府却按照本身的意愿和好恶，采敢逮捕、拘留和惩罚等等法律以外的方式。今天的俄国以“行政”手段施加的惩罚就属于这种性质；旧制度下的法国以‘密信”①实行监禁也属于这种性质；叛乱时期以所谓军法名义实行的一切处决，以及爱尔兰中止执行各种即时和公正的审判，都属于这种性质。这种形式的专制政府是17世纪英国议会的第一批攻击目标之一，人民的这第一种自由得到了《权利请愿书》以及《人身保护法》的确认。值得注意的是，这自由的第一步实际上正是要求法治。“处于政府之下的人们的自由，”洛克在总结整整一章关于17世纪的争论时说，“是要有一个长期有效的规则作为生活的准绳，这种规则由社会所建立的立法机关制定，并为社会的一切成员共同遵守。”
①密信：法国大革命前国王不通过法律手续下达监禁或放逐某人命令的有封印密信。——译者
这就是说，普遍自由的第一个条件是一定程度的普遍限制。没有这种限制，有些人可能自由，另一些人却不自由。一个人也许能够照自己的意愿行事，而其余的人除了这个人认为可以容许的意愿以外，却无任何意愿可言。换言之，自由统治的首要条件是：不是由统治者独断独行，而是由明文规定的法律实行统治，统治者本人也必须遵守法律。我们可以从中得出一个重要结论，即自由和法律之间没有根本性的对立。相反，法律对于自由是必不可少的。当然，法律对个人施加限制，因此它在一个特定时候和一个特定方面与个人的自由是对立的。但是，法律同样也限制他人随心所欲地处置个人。法律使个人解除了对恣意侵犯或压迫的恐惧，而这确实是整个社会能够获得自由的唯一方法和唯一意义。
这番道理中有一个先决条件不容忽视。在假定法治保证全社会享有自由时，我们是假定法治是不偏不倚、大公无私的。如果一条法律是对政府的，另一条是对百姓的，一条是对贵族的，另一条是对平民的，一条是对富人的，另一条是对穷人的，那末，法律就不能保证所有的人都享有自由。就这一点来说，自由意味着平等。正因为如此，自由主义才要求有一种能保证公正地实施法律的诉讼程序。才要求司法部门独立，以保证政府及百姓之间处于平等地位。才要求诉讼收费低廉，法院大门敞开。才要求废除阶级特权。①到时候还会要求废除以金钱收买老练的律师的权力。
①在17世纪的英国，“教士恩典”依然是对不少罪行免除刑罚的良好借口。在那个时候，凡识字的人都可要求恩典，因此是属于有文化阶级的一种特权性质。1705年，识字的规定被取消，但贵族和神职人员仍可向他们的教士求情，这种特权的残余直到19世纪才终于全部肃清。
2．财政自由
与司法自由紧密联系，在日常生活中更普遍感受到的，是财政自由问题。斯图亚特王朝横征暴敛，使英国的事态陷于危机。乔治三世以同样不含糊的方法