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如同对付沿海造反者一样。官员要求政府对私掠船采取清剿措施，但政府却充耳不闻，因为这些人没有构成对****政权的威胁，而且沿海防御船队也往往没有足够力量来解决这类问题。官员们也知道，生活条件好了，海上抢劫就会减少；如果官府苛刻或收成不好，那么海上抢劫就会增多。
海匪
第三类海盗主要由两种人组成：一种是迫于贫困的沿海农民或渔民，另一种是地道的海匪。
防海匪的坚壁清野政策有时也不能有效地击溃海匪。到十八世纪，这种政策最终被废弃了。例如，1805年广东、福建一股海匪联合武装力量有近7万人和2000艘船，他们分为6个船队，各队挂有不同颜色的旗子。各队有一首领，被指定在专门袭扰地区，不得进入其他船队的活动海域。
十九世纪的中国，随着经济和社会问题增多，海匪活动猖獗。从1661年到1841年，清朝统治下的人口增加了20倍，由1900万增至4．13亿，而耕地面积只增加了三倍。农民的家庭人口增多了，他们只好负债，常常要将自己和土地卖给有钱的商人。这样，土地便集中到了少数有钱的地主手里。为偿付地租，农民被盘剥得倾家荡产。鸦片的不断输入，使得地方财政发生危机，从而造成货币经常贬值。更为糟糕的是，长江、黄河连年决堤泛滥，使得两岸地区的许多人流离失所，四处逃难。
由于上述多种原因，加上海运有很大的发展，到十九世纪中叶中国海匪活动猖撅。从1847年到1848年，一些海匪武装势力在舟山到厦门沿海岛屿建立了许多据点。这一地区的渔民受到很大威胁。以至在渔汛期不能赶到渔场捕捞。向地方官员呼吁得不到答复，因为江南和浙江的舰队都不敢贸然进入这个海区。结果，英国海军承担起防御海匪维持海上治安的义务。从1850年到1866年，清朝皇帝同意沿海各省总督同英国人联合对付沿海和内河海匪抢劫。合作的形式是派数艘帆船随英舰行动，协助英舰识别所捕获到的海匪。这种作法一直持续到1856年至1860年中国与英、法联军交战时。
中国政府对海匪采取了招抚政策，让海匪头目在海军或地方政府中任职。即使英国海军三年中帮中国政府打死与抓获了7325名海匪，但海上抢劫活动仍不见停止。到十九世纪末（1898年），这个问题尚未解决。驻广州的一位英国领事在给其上司的信中写道：
自广州向外商开放以来，海盗活动可能从未象这一年猖獗。而地方政府处之漠然的态度胜过海盗的胆量。从去年12月以来我已发现了不下4l起海盗事件。海盗活动现已达到省区内陆水系上的贸易也受到十分严重干扰的地步。
近35年之后，据日本政府的正式报告记载，在香港以东大约65海里的大亚湾有一大股海匪。这个海匪组织有5万多人，装备有卡宾枪和机枪。他们在上海和香港设有总部，在福州、厦门、汕头和广州还设有情报中心。
封建王朝的政府对海洋思想的压制，抑制了中国人对知识的渴求和航海才能的发挥。中国的海洋贸易和海军事业虽然没能较科学地得到发展，但由于种种历史原因，海洋的思想通过非法的和简单的形式毕竟保留了下来。人口迁移、走私和海盗行径使得中国的海军和海洋事业发展的潜力停止不前了；但与此同时，西方海洋技术的进步使得他们能从海上侵入中国。美国海上力量的倡导者马汉关于十七世纪法国海军的讲话同样也适用于描写当时中国人的主要态度，“政府活动作用下的所有这些巨大的发展，一旦失去
政府的支持；就会同约拿的葫芦一样地凋零了”。（约拿的葫芦，出白《圣经》，意思是朝生暮死的东西。）
第368章鸦片战争前的中国海军
在中国，尽管海洋派思想占优势，但海军的发展很不稳定，并且深受传统思想的影响。如上所述，远在元、明两代，中国就派遣远洋船队驶达印度洋。然而，中国政府中有影响的官员极力诋毁海军的发展，并且最终使得中国的远洋船队实际上不复存在了。
中国海军战略综观
中国历代封建王朝的兴衰对海军战略有直接影响。这种兴衰周期一般可分为三个阶段：政权巩固阶段、和平安定阶段和崩溃阶段。第一阶段的特点是，在经过一个时期的国内战乱各部武装力量统一为一支强大的军队。这时“大一统”的思想盛行，大陆和所有被认为是中国领土的地区都是皇帝的一统天下。在控制海岛、对位于大洋中的中国藩属实行统治中，海军发挥了重要的作用。
第二阶段是封建王朝的鼎盛时期，但也正是封建王朝繁荣昌盛导致对海洋事业和海军建设漠不关心。中国因而落入所谓的“小一统”的时期。在这个时期，沿海地区没有有效的防御，以致经常遭受海盗与走私犯的骚扰。
在第三阶段，内部倾轧和农民起义连续不断，最终导致了国内战争、首都迁移和外敌入侵。这就是所谓的偏安时期。这时，中国往往失去对部分沿海地区、岛屿以及边境地区的控制。
内乱外患
简单地讲，中国忽视海军发展很可能是对付内乱外患所造成的。这种对付内乱外患的战略思想认为，威胁封建王朝有两大因素，即内部起义和北部边疆的外敌入侵。
内乱外患除其字面含义外，中国人还赋予了更深的含义。它可以简单地解释为“内部的软弱招致外敌的入侵”。从这种意义上讲，中国古代的这一战略思想同现代的防御性战略威慑的思想非常相似，潜在的敌人必须认识到中国的军事力量可能会以令人难以接受的反击对侵略作出反应。
这种思想产生了关于军事力量的强硬态度。比如，封建统治者及其幕僚们往往遵循汉代治军的方法。
救乱诛暴，谓之义兵，兵义者王；敌加于己，不得已而起者，谓之应兵，兵应者胜；争恨小敌，不忍愤怒者，谓之忿兵，兵忿者败；利人土地货宝者，谓之贪兵，兵贪者破；恃国家之大，矜民人之众，欲见威于敌者，谓之骄兵，兵骄者灭。
海军的使用
中国封建时代的海军战略家们把这种战略思想应用到海上，制订了海防政策。中国人认为，对付来自海上的敌人最好的办法是在江河入海口、主要港湾和较大的岛屿这样一些要害地区驻屯海上防御兵力。
海防战略的实践者认为，“诱敌至内河，犹如掘坑捉虎、张网捕鱼。”通常的做法是在狭窄水浅的航道上预先布设拦江铁链、沉船或火船，再将敌船诱至该处，使其丧失机动能力；然后隐蔽在岸上要塞内的士兵对其实施攻击，彻底将其摧毁。这种战术对于组织松散、装备低劣的起义军，甚至对于诸如倭寇这样的外国海盗都是行之有效的。
那时的海军战略是防御性的，而不是进攻性的。研究一下中国海军术语，就会发现只有“海防”、“海滩防御”、“海疆防御”、“沿海要塞”这样一类术语。而诸如“海上力量”、“远洋舰队”、“海军主义”等词则是以后才出现的。
中国没有实行进攻性的海军战略是可以理解的，因为在十九世纪以前，它一直没有遭到来自海上的大规模入侵，所以缺少进行大规模海战的经验。一旦面临难以对付的海上威胁时，中国政府往往采取以下策略：
1．实施贸易禁运；
2．内迁沿海居民；
3．加强沿海和江河防御系统；
4．以高官厚禄收买本国的海盗水寇；
5．如果海盗是外国人而且又难以对付，则采取外交方法去处理。
一旦上述策略都不能奏效，中国政府则采用妥协和解的方针。如果是外国海上力量，则给予贸易特权，或进行谈判，缔结和平条约。
海军的组织体制
为了更好地理解中国人的海军作战思想，分析一下中国海军的组织体制是有益的，但是只能对那些和现代海军建设有关的一般性问题作一简单的分析。
不设海军部
封建时代的中国海军最突出的一个特点是没有负责处理海军事务的****机构。只有南宋建立了正式的海军****领导机构，以统管海军事务。该机构叫作“沿海制置使司”，位于舟山群岛的定海。不过它的职权有限，只负责保卫浙江沿海地区和主要江河，防御蒙古军队侵犯。
另外两个对海军事务负有某些责任的****机构是兵部和工部。兵部在战时负责受理所有陆、海军指挥机构送来的报告。工部负责选定船厂地址、制订船舶定期大修章程（在十八世纪和十九世纪初，海军船舶3年一小修，6年一大修，用满9年后，除非还能适航，一般都将退役。）
中国不设海军大臣。每当海上发生危机，朝廷一般指派高级官员代表皇帝，前往处置。他们的名称因朝代而异，但通常都授予象征全权的官印。一旦危机消除，皇帝收回官印，地方行政当局重新接管处理海军事务的权力。
在允许进行海外贸易的朝代，海事监督部门负有某些海防责任。例如，十七世纪的厦门海事监督统管当地海事官员。这些官员专门检查商船的货单，并为它们进出港办理结关手续。在海军舰队不起作用的时期，海事监督负责武装普通的商船，以执行海军使命。此外，在战时他们还担负港口防御任务，并配合地方绅士与政府官员监督铁索、木栅的设置。
沿海地区的海上防御通常由所在地的省或地方行政当局负责，因为江河港湾的防御被认为是当地陆、海军的职责。人们认为，主要的沿江城市和海港都有足够的军事力量击退来自海上的入侵，因此很少调用外省的步兵或水军。
一般地区军事长官（通常是省一级的）负责所辖地区内的军队事务。在沿海地区，军事长官负责渔民、船民的注册，对本地的海上武装力量进行战备训练。他还负责镇压暴乱，派遣辖区海上武装力量支援其他地区。
以下所节录的十九世纪西方报道为我们提供了当时地方军事长官和海军的职责的有关情况：
中国海军负责保护沿海岛屿不受海盗水寇侵扰、防止岛上或大陆居民大量外逃。根据海军提供的情况，地方军事长官作出有关岛屿人口增长的年度报告，上奏皇帝。出于制止走私、海盗和其他犯罪活动的需要，地方军事长官还对各类商船的定员、武器、以及它们的油漆索具等订立出严格的规定，所有规定的细则都印在注册证件和航海证上。西方人在澳门的船只不到25艘，这些船都要由当地的军事长官登记。在一些军事驻地，陆、海军对遇险商船负有救援义务。此外，军事长官还要对外国商船在中国领海内遭受海盗危害负责。
如上所述，既然海军事务概由皇帝直接处理，那么皇帝所做的一切都是正确的。实际上，朝廷往往鼓励负责海军的官员对海军事务提出建议，然后皇帝通过其大臣有选择地采纳。但遇到软弱的政府，皇帝常常不经大臣磋商，便批准某些个人提出的建议。
从上文可以看出，中国封建时代的海军有两类：一类是由特别指令的将领统帅的、执行特殊使命的海军，另一类是由省级官员管辖的海军。
海军体制演变
公元1000年以前，中国的海军实际上是内河防御部队。水兵都是征募来的，每年必须在内河战船上服一段时间的兵役，其时间与收割、漕运季节基本一致。和陆上步兵一样，水兵的给养必须自理。作为报酬，他们可以得到某些特权，如分给�