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同时，知识分子纷纷从政府中隐退去从事学术研究，从而使得军人和官僚食客们充斥政府各机构。乡绅们纷纷把农村的钱财转移到较安全的沿海城镇，而农民缺衣少食却无人问津。
内战很快使国家四分五裂，形成多方割据局面。在北方，军阀们结成松散的联盟，维持着一届届走马灯似的北京代议制政府——从1921年到1928年期间，内阁先后更换了45次。在南方和东部沿海地区，孙逸仙领导的革命者不断举行起义反对北洋政府。他们以广州为基地，多次企图建立军政府，组织北伐军去驱逐北洋军阀政府。
海军很快陷入这场政治和军事的权力斗争之中。海军在努力求生存时把海岸防御和反海盗问题统统置于脑后。官兵们参与各种不法活动，谁愿出钱，他们就带舰投靠谁。
民国海军的组织
虽然各地海军各侍其主，但是民国初年海军在表面上仍然保持着统一的秩序和纪律。在此非常时期，海军的晋升制度仍然起作用，即使有的军官投靠了另一方，但在海军名册上一般不被除名。这样，一个舰队的海军将领或上校背叛时仍能要求并保持原来的军衔和工资待遇不变，以后再归顺回来也很少受到处罚。
也许正因为如此，海军一直是重职务而轻军衔。上校军衔的巡洋舰舰长，其职权与薪金却比许多在参谋部工作的将军高。所以，毫不奇怪，当时舰艇指挥官的职位比参谋军官的职位更受人敬重。
海军部
1912年，孙逸仙根据海军的要求批准改组海军，并重新任命一批军官担任关键职务。被选任海军部长的是一位政治家、孙逸仙的的拥护者黄钟瑛，出任其他要职的人大部分是原满清的海军军官。这种连续性很快就在海军部的组建中趋于明朗化。新组建的海军部带有浓厚的西方特点，是按照萨镇冰1909年至1910年制定的方针组建起来的。
舰队组织
革命给舰队的组织形式带来了很大变化。传统的按地理位置划分舰队的作法被废除了，取而代之的是按作用和任务来划分舰队。至少从理论上讲，这种变化使海军，成为全国性的海军而不是地方性的海军。海军分为3个舰队：第一舰队，是近海、远洋作战兵力，由原北洋舰队和南洋舰队的军舰组成。第二舰队，长期驻守长江，负责内河防御。训练舰队，顾名思义，负责训练舰艇部队的官兵。
舰艇
在1911年至1912年辛亥革命中转向民国海军的舰艇数量虽不多，但还不算太陈旧。第一舰队有4艘巡洋舰“海圻”号、“海筹”号、“海容”号和“海琛”号，各舰都处于良好状态。第二舰队主要是内河炮艇，破旧而无用。训练舰队拥有最新的舰艇，1912年中国接收了3艘巡洋舰，那都是由满清政府出钱向外国订购的。
训练规队的第一艘巡洋舰为“肇和”号，由埃尔斯威克船厂建造，全长320英尺，排水量为2600吨，主炮为2门6英寸（152毫米）饱和4门4英寸（102毫米）炮。第二艘舰为“应瑞”号，由阿姆斯特朗船厂建造，外形类似“肇和”号。第三艘舰为“飞鹰”号，由纽约船厂建造，外形与前两艘英国造的巡洋舰相同。1912年，中国还收到满清时期向德国订购的3艘驱逐舰，即“豫章”号，“同安”号和“建康”号。各舰的排水量均为390吨，装有2门3英寸（76毫米）炮，2座鱼雷发射管，新舰的最高航速为32节。
1912年至1913年，中国又向奥匈帝国的里雅斯汀船厂订购了4艘巡洋舰，其中3艘为1800吨级，装有10门102毫米炮和鱼雷发射管，航速32节。另一艘为5000吨级，航速28节，装有4门200毫米炮，12门120毫米炮，10门47毫米炮，2座450毫米鱼雷发射管。但这4艘军舰始终没有交货，因为1915年5月意属奥地利对匈牙利宣战，该船厂被占领长达两年。这几艘军舰刚建造一半就被炮火击毁。
海军直至三十年代才添置新的大型军舰。1931年和1935年先后接收了两艘2500吨级的巡洋舰“宁海”号和“平诲”号，“宁海”号是由日本神户船厂建造，“平海”号则是由上海江南造船厂建造。
海校与造船厂
在1912年至1937年间，中国先后一共保持有6所海校，2个造船厂。
福州
办得最有成效的是福州海军学校，从1912年到1937年从未间断过。根据现代中国海军历史学家包遵彭所说，该校于1913年由海军交予地方绅士办理和资助。所设课程大致与辛亥革命前相同，只是1917年后增设了飞潜学校，讲授飞机、潜艇这些新式武器系统的理论。1927年，由于资金不足该校又关闭了。不过在飞潜学校开办的最后一年，学生们的确曾制造出4架能够飞行的水上飞机。
福州造船厂也一直存在，从1921年起船厂由美国麻省理工学院毕业的造船工程师马德骥所经营（注：1921年时负责福建船政局的应为陈兆锵，马德骥则是于1926年接任）。该船厂在马德建的领导厂，尽
管缺少现代化的机器设备，但从1921年到1937年仍坚持开办。因为船厂与海校一样是由地方绅士开办的单位，马德骥以向附近城镇和农村征税筹集资金。此外，马德骥还有另一个独特的筹集资金的办法，当时造船厂代管一所半官半商的银元局。试局设在旧的造船统楼内，每天能铸造1万枚中国铜钱（本站注：马尾海军铸币厂成立于1925年，专门铸造辅币，以充军饷，最初每天能铸造双角银币10万枚，后增至30万枚）。
其他地区
旧黄埔海军学校是一所条件简陋的学校（注：黄埔海军学校由刘坤一于光绪八年四月创建，詹天佑曾任该校教习，民国成立后，改名为广东海军学校，后因经费不足而被迫停办），该校在1922年停办以前，讲授航海、数学、语文、英语、物理、化学、历史、地理、水鱼雷等理论课程。1924年，蒋介石重新开办，改名为黄埔军校，早期还聘请过苏联顾问。创办不久该校就以人搞阴谋而出名。国共合作破裂后，蒋介石还继续办黄埔海校，直到1939年才关闭。
1912年，南京开设了一所海军无线电学校，该校虽然只存在了5年时间，但却培养了153名无线电专业人员。（注：南京海军无线电学校创建于1927年，1928年停办，共毕业学生两届，69名）
烟台还开办了一所海军学校（注：烟台海军学校由萨镇冰于1903年创建，著名作家冰心的父亲谢葆璋曾负责该校堂务，冰心的童年时光即在此度过。抗战期间壮烈殉国的“中山”舰舰长萨师俊即是该校第8届毕业生），办这个学校的目的可能是为了同福州海校相抗衡。烟台海校到1928年停办时止，共培养出238名军官。当时该校设备简陋，师资力量也较薄弱。据说，1926年该校校长把大部分时间都花在竞赛与聚会上。由于学校领导不力，学生中政治思想混乱。学校中的大部分学员同情，公开参加革命活动。有一位后来成为蒋介石信徒的学员在校组织社团，专门鼓动海军学员参加的活动。
青岛海校是由留日海军军官沈鸿烈将军于1923年创办的（注：沈鸿烈于1923年1月在葫芦岛开设葫芦岛航警学校，主要为东北海军培养海军人才，九一八事变后，葫芦岛海军学校迁往刘公岛，1933年又迁至青岛，遂改名为青岛海军学校）。沈鸿烈虽然支持，但作为北方人，他对福建派统治海军很反感。他在青岛创办海校的目的就是培养不受福建派影响的海军军官。办学经费系由沈鸿烈所投靠的奉系军阀张作霖提供。
南京海军雷电学校由蒋介石于1933年创办，蒋介石亲自任校长。学校虽然仅办了5年，但培养出将近600名官兵。（注：海军雷电学校于1915年创建于南京，而蒋介石设立的应为海军电雷学校，于1932年设立于江苏镇江甘露寺和五省会馆，后迁至江阴长山，校长欧阳格）
上海江南造船厂是中国最先进的造船厂。至少在1936年以前，该厂一直由苏格兰工程师罗伯特。莫辰掌管。（注：海军江南造船所于1930年有海军部长陈绍宽亲自兼所长，后由马德骥继任，马德骥任所长期间，动工建造了全国最大的一座船坞）二十年代该船厂又扩建了厂房。它是当时中国唯一的既能造军舰又能造商船的造船厂。
财政
海军的最大问题是财政问题。为了支付舰员工资，维持军舰航行，海军千方百计筹措资金。在某些地区，海军甚至动用征收的关税和沿海运输税（厘金）。海军部还曾试图与美国商人达成交易，联合创办中美渔业公司，所得利润由美国的公司和中国海军对半分。中国海军部部长认为如果渔业公司能由中国海军保护，并能有较好的收益的话，那么就可以用这个公司作抵押向美国贷款造舰。消息传到在北京有影响的日本人耳中立即引起轩然大波，此项动议顿时销声。
1919年初在凡尔赛和会确认日本对山东的主权之后，懦弱的北洋政府对日本的畏惧激起了中国学生的抗议。这次和会的结果激发了中国人民新的民族主义情绪。在这次称为“五四”运动的学生骚乱期间，海军的财政问题也成为轰动一时的新闻。当时一位未署名的海军学员在“北京导报”上撰文指出，海军军费仅为陆军的4．5％，并对此表示哀叹。文章说：
“过去几年中，中国政府奉行的政策导致了这种极其悲惨的局面。这种政策究竟是出于纯党派的利益还是出于其他什么团体的利益，这个问题当然不是普通人所能判断的。然而，事实却是，自从民国建立以来，特别是1915年以来，中国海军的拨款仅够维持其活命而已。令人十分可笑的是，最近的国家预算非常清楚地表明政府对陆军和海军所持的态度截然不同”。
海军中的政治派系
使用“政治派系”一词并不过分，因为当时绝大部分海军高级军官彼此政见都不一致，他们基本上分为三派，分别同当时中国政权斗争的二大实力派相联系。
海军中实力最强的是福建派，这派人基本上是些才疏学浅的机会主义者，他们把海军当作攫取权力的进身阶。他们把持着海军的各级领导权，以厦门和福州作为其活动中心。以下是1932年公布的官方统计数字，从中可看出福建派在海军的势力：
省份 军官 士官 文职 士兵 总数
福建 710 253 327 5079 6414
江苏 50 32 62 628 772
广东 19 6 26 225 276
浙江 20 16 49 129 214
安徽 14 9 167 190
广西 8 8
云南 1 1
海军中第二大实力派是拥护孙逸仙的富有强烈民族主义的革命党人。这一派在高级军官当中人数很少，但也有几位颇具影响的代表人物，他们的有力的领导甚至能左右许多闽籍军官。有趣的是，海军中的革命者虽然多出自于福州船政学堂，但都不是闽籍人士。
最后一派是少数拥护君主立宪制的高级官员，他们不管谁上台都愿为之效劳，而且也确实是这么做的。他们希望复辟君主制。这些人多数是十九世纪满清时行伍出身的福建人，是中外皆知的旧中国的保守势力的代表。
下面分别介绍各派主要人物的生平活动。
革命派
程璧光将军。他与其领导孙逸仙一样，出身于广东省绅士家庭。十九世纪七十年代考入福州船政学堂，后任炮舰“广丙”号管带，该舰是广东舰队唯一参加过鸭绿江口海战的舰艇。威海战败后，程璧光奉命代表中国海军参加受降仪式。在1895年《马关条约》签署仪式�