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章帝建初元年诏：“刺史守相，不明真伪，茂材孝廉，岁以百数。”二年：“陈事者多言郡国贡举率非功次。”则知其时郡国察举，颇已多弊。
嗣后“孝廉”遂为察举惟一项目，遂至勒为定额。
和帝时，大郡口五、六十万举孝廉二人，小郡口二十万并有蛮夷者亦举二人。帝以为小均，丁鸿、刘方上言，“郡国率二十万口岁举孝廉一人，【本为孝子、廉吏，此则“孝廉”特为贡举之一目矣。】四十万二人，上至百二十万六人，不满二十万，二岁一人，不满十万，三岁一人。”
又继之以限年，并别标行能，加以考试。
顺帝阳嘉元年，初令郡国举孝廉，“限年四十以上，诸生通章句，文吏能笺奏，乃得应选，其有茂才异行，不拘年齿。”【按：至是则儒生、文吏、茂材、异行全与孝廉混并不分矣。又诸生试家法，文吏课笺奏，则变荐举为课试，与举孝兴廉原意全远矣。】盖其先以茂材异能访入才，以孝子廉吏奖风俗。及孝廉渐成例举，郎官虽无员，亦自有限，郡国各举孝廉一人，岁已二百许人。自是孝廉独行，诸科渐废。又社会文风日开，郡县吏亦多彬彬儒雅，虽孝廉之选，其实无异于茂材，人竞趋之，惟求出路耳，不问其为孝廉、茂材也。遂至有请托舞弊，而朝廷亦以种种条件限之，亦惟求人才耳，不限于得孝廉也。限年之议始自尚书左雄，虽与举孝兴廉原意不合，亦整顿选法之不获已也。
逐步渐近于后世之科举。
当时反对者有黄琼、胡广、崔瑗等。然雄在尚书，天下不敢妄选，十余年间号为得人。其后黄琼为尚书令，以前左雄所上孝廉之选，专用“儒学”、“文吏”，于取士之义犹有所遗，乃奏增“孝悌”及“能从政者”为四科。至是则前汉贤良、孝廉两项目，已同归入岁举中，而不过统以“孝廉”目之而已。
此项制度之演进，一面使布衣下吏皆有政治上的出路，可以奖拔人才，鼓舞风气；一面使全国各郡县常得平均参加中央政局，对大一统政府之维系，尤为有效。而更要的，则在朝廷用人，渐渐走上一个客观的标准，使政府性质确然超出乎王室私关系之上而独立。
与察举制相辅并行的尚有征辟制。
两汉二千石长吏皆可以自辟曹掾，而东汉公卿尤以辟士为高。
选举多循资格，辟召则每以高才重名躐等而升，故当时尤以辟召为荣。崔实政论【北堂书钞六十八引。】谓：“三府掾属，位卑职重，及其取官，又多超卓，或期月而长州郡，或数年而至公卿。”【崔语止此。】于是名士养望，有被命不遽出，至五府俱辟如黄琼，四府并命如陈纪者。【以外戚秉权者曰大将军，以老臣录尚书者为太傅，并外朝三公称四府、五府。】
亦有朝廷闻高名，直接辟召。
如樊英被征初至，“朝廷设坛席，待若神明。”【李固语。】陈寔【少从樊英游。】官仅太邱长，家居后，朝廷每三公缺，议者多归之。太尉杨赐、司徒陈耽，每以寔未登大位而身先之自愧。郑康成公交车征为大司农，给安车一乘，所过长吏送迎。董卓征荀爽，初拜平原相；途次又拜光禄勋；视事三日，策拜司空。自布衣至三公，凡九十五日。
此等制度，使在野的声名，隐然有以凌驾于在朝的爵位之上，而政府亦得挟此自重，以与王室相颉顽。
在太乎冶安之世，而有此等情形者，惟东汉及两宋为然。战国列强纷争，事当别论。秦汉创建大一统政府以下，王室高高在上，民众远隔在野，封建世臣之势力取消，民间起布衣为公卿，朝进暮退；所由得与数百年递襌之王室为抗衡者，魏晋南北朝以迄隋唐为门第，东汉、两宋为士风，元、明、清三代，皆汲宋儒遗脉，而所得浅深不同。
自有此项制度之存在，而士人在政治上遂能占有其地位。
三、太学湥б�
士人在政治、社会上势力之表现，最先则为一种“清议”。
此种清议之力量，影响及于郡国之察举与中央之征辟，隐隐操握到士人进退之标准。
东汉自光武、明、章，虽云崇奖儒业，然光武勤治，明帝好吏事，风声相劝，俗颇苛刻。明帝永平七年，以东海相宗均为尚书令，均谓人曰：“国家喜文法廉吏，以为足以止奸，然文吏习为欺谩，廉吏清在一己，无益百姓流亡，盗贼为害也。均欲叩头争之，时未可改也。久将自苦之，乃可言耳。”章帝时，陈宠上疏，【建初元年。】主改前世苛俗。第五伦上疏，【建初二年。】亦谓光武“承王莽后，加严猛为政，因以成俗，是以郡国所举，多办职俗吏，不应宽博之选”。王充论衡亦极辨世俗常高“文吏”，贱下“儒生”之非。【程材篇。】稍后郡国察举，淅移趋向。言事者谓郡国贡举不以功次，【功次即朝廷法令标准也。】养虚名者【名即社会清议之所归许也。】累进，故守职者益懈，而吏事陵迟。韦彪议曰：“国以贤为本，贤以孝为行。【按：彪传谓其“孝行纯至，父母卒，哀毁三年不出庐寝。建武末，举孝廉”。彼谓“贤以孝为行”，直将西汉求贤一路并入奖孝之中，东汉“孝廉”独盛，“贤良”浙废，亦此等议论有以助成之也。】 忠孝之人，治心近厚；锻炼之吏，治心近薄。故士虽不磨吏职，有行美材高者，不可纯以阀阅取。”【史记：“明其等曰阀，积日曰阅。”阀阅即吏治成绩也。韦彪此事在建初七年。】自是以往，东汉士风，竞以名行相高，而郡国之察举，中央之征辟，亦随一时清议为转移，直至东汉末叶，此风弗衰。
而清议势力之成熟，尤其由于太学生之群聚京师。
东汉自明帝虽宏奖儒教，然至安帝而儒风寖衰。其时博士倚席不讲，朋徒相视怠玩，学舍颓敝。
顺帝更修黉舍，凡所造构二百四十房，一千八百五十室，至桓帝时太学生三万人。然汉武立五经博士，本为通经致用。至宣帝时，博士之学已渐流于“章句”。【汉初治经，有“训诂”，而无“章句”，学者常兼通，务求大义。“章句”之兴，始于小夏侯（建）尚书。自有章句，乃有分经专治之“家法”。家法之起已晚，若早各恪守家法，则欧阳尚书之传统下何来有大、小夏侯？】至东汉而益甚，此即所谓今文学“家法”也。【西汉所谓“古文”，如史记言“诗书古文”之类，盖通指五经，以别于后起之“百家言”，故谓之“古文”，其意犹云“旧书”也。刘饮争立古文尚书、毛诗、左传、逸礼诸经，移书让太常博士，曰：“其为古文旧书，皆有征验。”此亦争其同，非故翘其异。正以非古文旧书，（即为后起“百家言”。）即不得在朝廷立博土。故刘歆言此诸书亦皆古文可征验也。迨王莽败，光武兴，刘歆所争立诸经仍罢博士不立，于是乃指遵朝廷功令守博士家法者（即当时所立十四博士）为“今学”，而以自相传习、兼治未立博士诸经者（即刘歆所争诸种）为“古学”。故今学皆有“家法”，守朝廷博士章句，古学则多云“不守章句”也。此两汉“今、古学”真分别，清儒张皇其说而多误。】章句繁琐比传，殊不足以餍贤俊之望，故博士至于倚席不讲，学者或自遍谒名师，会通群经，治求大义，如马融、郑玄辈，则所谓“古文家”也。【“古文家”之为学，大体上欲复反宣帝以前旧门路，即务兼通、求大义是也。马、郑则再从此工夫下创为新章句，以简当易旧章句之繁琐比传。】然大多数居京师，目系世事之黑暗污浊，转移其兴趣于政治、社会实际问题，放言高论，则为清议。
此辈太学生与朝廷大臣声气相通。
桓帝时，太学诸生三万余人，而郭林宗、贾伟节为其冠，并与李膺、王畅更相褒重。学中语曰：“天下模揩李元礼，【膺。】不畏强御陈仲举，【蕃。】无不俊秀王叔茂。【畅。】”【按：东汉行察举、征辟之制，故重人伦品鉴，如“天下楷模”、“不畏强御”等语，皆袭当时品藻人物之格套也。】
其言论意气，往往足以转移实际政治之推移。
苻融游太学，师事少府李膺。【膺夙性高简，得通谒者称为“登龙门”。】膺每见融，辄绝他宾客，听其言论。融幅巾袖，谈辞如云，膺每捧手叹息。郭林宗始入京师，时人莫识，融介于李膺，由是知名。【按：史亦称林宗：“善谈论，美音制。”既尚人物品藻，又学者群集，不亊编简，则必因而尚谈论。既尚谈论，必牵连及于考究谈吐之音节，又牵连而及于体貌之修饰 。如李固，已见识为“胡粉饰貌，搔头弄姿，盘旋俯仰，从容冶步”为后来曹植、何晏辈之先耸。如是则讥评政俗之清议失败后，极易转而为玄虚之清谈。盖一为积极，一为消极，其它全相似也。如孔融父孔公绪，即以“清谈高论，嘘枯吹生”见称。（郑太传。）而青州剌史焦和，亦见称为“能清谈”。（臧洪传。）其它如马融、崔瑷之徒，亦开魏晋王衍一流之奢风。大抵三国以下人物风流，全已于东汉启之。】其时汉中晋文经、梁国黄子艾，并恃才智，卧詑养疾，洛中士大夫，承声坐门，犹不得见。三公辟召，辄以询访，随其臧否以为予夺。融到太学，并见李膺，曰：“二子行业无闻，特宜察焉。”膺然之。二人自是名论渐衰，宾徒稍省，旬日之间，惭叹逃去。【今按：苻融、郭泰之与晋、黄两人，虽智愚、贤不肖有别，其以名士倾动天下，上足以与朝廷之禄位相抗衡，则一也。大抵东汉至桓、灵之际，朝廷禄位已不如处七虚声，社舍重心在下不在上，此亦自秦统一以来世运一大转变也。】
朝廷有大议，例亦得预。
桓帝时，【永寿三年。】或言改铸大钱，事下四府郡僚，及太学能言之士，刘陶议云云。是其时太学生得与议朝政，乃与前汉博士同。
因此清议在当时政治下有其不可侮之势力，从此促成党锢之狱。
四、党锢之狱
党锢由于朝士与宦官之冲突，而在党锢狱以前，朝士与外戚冲突早已循环发生过好几次。
外戚依附于王室，外朝士人地位不亲接，正议徒招祸殃。往往一帝即位，必袒外戚诛锄朝士。逮朝士丧气，外戚益横，而旧帝崩，新帝立，与旧帝之外戚关系转疏，乃自谋之宦官。此几为东汉前半段政治上一种循环状态。如和帝时有郅寿、乐恢、【皆以疏弹窦宪致死。】袁安、任隗、韩棱、丁鸿、何敞、张酺。【皆以劾窦氏得罪。惟班固、傅毅党窦氏。】安帝时有杜根、【以上书请邓太后还政，盛以缣囊，于殿上扑杀，载出城外得苏，逃为宜城山中酒家保。积十五年、后邓氏废，杜根始起用。】杨震、翟酺、陈忠。【皆谏杨氏擅权，不纳，杨震为之自杀。】顺帝时有张纲、朱穆、皇甫规、【皆谏梁氏擅权。】陈蕃、延笃。【以杀梁冀宾客迁免。惟马融为冀作表，崔瑗亦党冀。】此等皆不畏强御，耿耿忠直，以正气大义与黑喑势力相斗争，虽屡受摧挫，然士人势力之逐步成长，实胥赖之，当时士大夫自有一段不可磨灭之精神，亦不可纯由外面事态说之也。
及宦官势盛，朝士争弹对象，乃始转向。
顺帝时， 孙程等徙远县，司徒掾周举谓司徒朱伥：“朝廷非程等岂立？如道路夭折，使上有杀功臣议”，伥遂谏止之。时称“五经纵横周宣光”，周亦名儒。自此以�