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1913 年4 月，袁世凯向英、法、德、俄、日五国银行团举借2500 万英镑的所谓“善后大借款”，以全部盐税及关税余额作担保，先规定盐税收入一律存入五国银行。当时中国的全部盐税平均每年将近5000 万两白银，由中国银行、交通银行和各省立银行全部移归汇丰、德华、东方汇理、华俄道胜和横滨正金银行存储。从此，从地方到中央的盐税收入完全被银行团掌握和支配。银行团又设立盐税机构，并强迫北洋政府聘外国人负责全部盐税征收事务。由银行团设立盐务稽核总所，稽核收入和支出，监督征解。盐务稽核总所下设分所，遍及全国各地。中国必须聘用外籍顾问及外籍会计、会办。盐务稽核总所的大权由英国人把持，法、俄各出一人担任顾问，审计处由德国人控制。各地产盐区设立的稽核分所均设华、洋所长，但是实权在洋所长的手里。从此，盐务方面的实际权力都掌握在这一群洋会办、洋所长、洋顾问、洋会计之手，五国银行团逐渐攫取了中国盐政方面的行政权。最重要的则是对中国盐税使用权的规定。第一，中国的盐税收入，不经过洋会办同意，没有稽核所签字，中国政府不能提取；第二，北洋政府要提拨、动用盐税每期偿还借款本息后的多余款项，即“盐余”（也包括动用“关余”）也必须经过银行团核准、同意、签字；第三，中国将来如果以盐税作担保品借款，银行团有进而承办之选择权，即完全由他们决定。这些规定是层层绞索，帝国主义不仅控制了中国盐税的征收和存储，也取得了监督、掌握中国盐政和保管中国盐税收入的权利。从此，中国继海关主权丧失之后，盐政主权亦落入帝国主义列强之手。中国财政已严重殖民地化。
中国盐政主权的丧失，使盐政成了增加帝国主义税收的收款机器。关、盐两税在整个北洋军阀统治的时期（1912—1926），每年平均收入计银15700万余元，每年必须存储在银行团所属银行的款项，平均计达16676 万余元，偿付外债本息平均约6336 万余元，仅占存款额的38％。帝国主义通过贷款获取了特殊的经济权益和财政主权，控制着中国的财政，攫取了惊人的暴利。① 魏永诠：《中国近代经济史纲》上册，甘肃人民出版社1983 年版。
第九章海关、关税和子口税第一节近代海关行政管理制度的演变和确立鸦片战争后海关行政主权的开始丧失鸦片战争使中国由封建社会开始逐步转变为半殖民地半封建社会，中国海关主权也开始逐步丧失。
鸦片战争以前，外国商船到达广州，须投行认保，所有进出口货税均由保商（即行商）代纳。战后废除了行商制度。道光二十三年（1843）中英《五口通商章程》规定，“裁撤保商，则进口货船即由英（领事）官担保”；并规定了领事报关制的具体施行办法：英国商船进口后，即将船牌、舱口单、报单各件呈送该口英国领事，领事即根据这些文件把船只大小、装运货物种类等项通知海关；英商船只卸货、装货时，亦应先期通报领事，“由英（领事）官自雇通事转报海关，以便公同查验”；英商船缴纳税钞之后，海关发给完税红单，商人即将红单呈送领事验明，方准发还船牌，令行出口①。中英《五口通商章程》还规定，外商若不遵守领事报关制，或有呈送假舱单及未领牌照先擅自开舱一类作弊行为，由领事代中国课以罚金。中英《虎门条约》第十二款并规定，走私案件也应由领事通报清地方官员，“以便本地方官捉拿”①。
道光二十四年（1844）中美《望厦条约》和中法《黄埔条约》，均对领事报关制及领事插手缉私问题作出了类似规定。
按照上述规定，不仅中国政府对外国船舶进出中国港口的批准权被领事剥夺，而且外船进港手续办理之权、海关缉私之权也被外国领事所窃取。领事报关制实行的结果，使得走私贸易，特别是鸦片走私，“像一棵绿色月桂般地欣欣向荣起来”，不法外商“毫不踌躇地抓住每一个机会，不是把关税逃避得一干二净，就是用假报单或和解办法，千万百计缴纳少于协定税则所规定的数额”②。
咸丰三年八月初五日（1853 年9 月7 日），上海小刀会起义，占领上海县城，上海海关道吴健彰逃入租界。英国领事阿礼国（R。Alcock）“遂认此为实行其昔日改良关税行政计划之良机” ③，迅速与美国副领事金能亨（E。Cunning han）磋商，并于八月初七日（9 月9 日）公布了《海关行政停顿期间船舶结关临时规则》（六条）。该规则宣布：英、美商人分别向英、美领事馆办理一切报关纳税手续，所有进出口税，应向英、美领事馆缴纳，或用现款，或用见票四十天付款的保单均可④。阿礼国推行领事代征制度的① 王铁崖：《中外旧约章汇编》第1 册，第40—43 页。
① 《中外旧约章汇编》第1 册，第37 页。
② 莱特：《中国关税沿革史》；姚曾廙译，三联书店版，第35、88 页。③ 高柳松一郎：《中国关税制度论》第1 编，第29 页。
④ 《上海小刀会起义史料汇编》，上海人民出版社版，第294 页。又见海关总司署造册处编：Documentsillustrative of the Origin，Development，and Activ…ities of the Chinese Customs Service，（以下简称《海关文件汇编》）第6 卷，第20—22 页。
目的，除了进一步直接掠夺中国海关行政权之外，还在于用交纳保单的办法，作为万一英商财产因战争而受损时，可向中国政府索取赔偿①。
领事代征制实行一个月后，吴健彰于九月初八日（10 月10 日）通知各国领事，他从即日起恢复海关监督职权。阿礼国立即在复照中刁难说：“本领事认为须俟大清官军收复上海县城、阁下到江海关复职视事之日，本领事始准备与阁下进一步谈判征收关税事宜。”②九月初十与十二日（10 月12 与14 日），吴健彰又两次照会阿礼国，要求支付八月初五日（9 月7 日）以前10 艘英船所欠4。5 万余两关税；并登记八月初五日以后各船欠款，否则他将在内地各关向华商征收丝茶出口税。阿礼国在随后的两次复照中，不仅抵赖八月初五日以前应缴税款，并且把清廷拟实行向华商征税的措施视为“挑衅行为”，恫吓说：“我国政府必在其他方面实行报复。”③九月二十四日（10 月26 日），吴健彰又通知各国领事将于租界对岸浦东的两艘税船上执行海关职权。法国代领事伊担（B。Edan）带头宣布：“中国唯一在上海的海关，它已经被当地居民捣毁”，“本领事充分相信我国商船可以免税自由进出”。英领事阿礼国亦拒不承认吴健彰设“临时水上海关”，并于十月初二日（11 月2 日）通告英商：现行临时规则继续有效④。
九月二十七日（10 月29 日），奥国船罗伯特（Robert）号拒交关税，扬帆而去，“宛然象是没有一个海关这样的机构存在一般”①。各国商人趁混乱之机纷纷逃避关税。咸丰三年十二月二十二日（1854 年1 月20 日），美国领事以最惠国条款“美国船舶应一体均沾”为借口，公开准许两只美国船“奥乃德号”（Oneida）和“赛恩施号”（Scienle）免税结关出口。阿礼国也于咸丰四年正月初二日（1 月30 日）公开宣布英商也不按临时规则向领事馆缴纳货税“保单”②。
吴健彰恢复租界海关和设立浦东税船均遭阻挠，最后只好照会英、法、美三国领事，在苏州河北岸远离贸易中心的地方设立海关临时办公处，并于正月十二日（2 月9 日）开始受理业务。三国领事表面上准备“承认”这一临时海关，但前提是：“海关的监督权不论对于缔约国或非缔约国的任何船只，均应一律生效。”③于是，英商带头以“要付税就得大家付，如果不付的话，大家也不必付”为借口，仍然拒交关税④。
二月二十七日（3 月25 日），吴健彰奉江苏巡抚许乃钊之命通知英、美、法三国领事，说是为了防止偷税漏税，避免海关监督与外国领事及商人发生争端，暂“在内地河边设立两处关卡，一在白鹤渚，一在闵行镇；中国商人必须负责纳税”⑤。英、美、法三国领事于四月初五日与十三日（5 月1 日与9 日）两次提出“抗议”，认为这种设内地关卡办法“显系违反条约”，竭① 姚贤镐：《第一次鸦片战争后中国海关行政权丧失述略》，《社会科学战线》1983 年第3 期。② 《上海小刀会起义史料汇编》，第305—306、308—313、327 页。
③ 《上海小刀会起义史料汇编》，第305—306、308—313、327 页。
④ 《上海小刀会起义史料汇编》，第305—306、308—313、327 页。
① 莱特：《中国关税沿革史》，第108 页。
② 《海关文件汇编》第6 卷，第28—32 页。
③ 《上海小刀会起义史料汇编》，第366、368、411—412 页。
④ 《上海小刀会起义史料汇编》，第366、368、411—412 页。
⑤ 《上海小刀会起义史料汇编》，第366、368、411—412 页。
力阻止清廷行使征税的主权⑥。
阿礼国等外国领事在阻挠清廷行使征税主权的同时，还进一步精心策划将中国海关机构控制在列强“有效管理之下”①。咸丰四年四月初五日（1854年5 月1 日），阿礼国的副手威妥玛（T。F。Wade）在其草拟的“上海临时制度备忘录”中，具体提出了以“外国机构”征收税饷的办法②。五月二十日（ 6月15 日），阿礼国呈包令（J。Bowring）备忘录，建议由英、美、法三国领事与上海道台会同指派一个外籍司税，驻在海关官署办公。一切公文应由他审阅稽核，税票应有他的签署，同时一切中文案卷和簿籍要随时送交各领事和道台核阅。
五月二十六日（6 月21 日），美国公使麦莲（R。M。Mdane）在昆山会见两江总督怡良，提出裁撤两个内地税关，“否则就难以在该埠（上海）征税，并圆满解决过去九个月的欠税问题”③。在归还欠税和在外籍司税管理下可以收到税款的双重引诱下，在各国领事对新设两处内地税关的坚决反对下，怡良只得同意裁撤内地税关，并授权吴健彰与英、美、法三国领事对“海关行政问题商量一个办法”④。
咸丰四年六月初五日（1854 年6 月29 日），吴健彰与英领事阿礼国、美国领事马辉（R。C。Murphy）和法国代领事伊担举行会议，出卖了江海关行政权。这次会议决定三国领事各提名一人任司税，“组成包括通事、录事和扞子手等中外僚属的一个混合机构”，负责处理海关行政事务；并配备一艘由外籍船长指挥的缉私巡艇；海关监督所发一切文书，如无外籍司税副署不能生效；船舶进口仍经由领事报关，等等①。
英国方面首任司税，是上海副领事威妥玛，法国方面任司税的是其国驻上海副领事史亚实（A。Smith）；美国方面任司税的是其国驻沪副领事贾流意（L。Carr）。史亚实和贾流意，则仍兼任他们各该领事馆的职务。按照三国领事与吴健彰所订非法“协定”规定：各司税应不视为中国官吏，他们“在法律上对一个由三有约国领事和道台组成的混合法�