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者所熟悉的保甲。但在《县组织法》中称为闾和邻（25户为闾，5户为邻）。
除区以外，每个自然社区最后须有选出的首领和议事会。然而，在举行地方
选举以前，首领要由县长任命。
不论《县组织法》付诸实施的前景如何，若根据国民党政府明确承担义
务要执行的孙逸仙《建国大纲》的规定，原来的《县组织法》中有关地方民
主的条款，是人们所能期望的最少的。县既须是行政单位，又须是自治单位；
县长是由科长和局长组成的县政会议的主席，与之平行的有选举出的县参议
会——拥有审查预算和政绩的广泛权力。在县以下，所有单位都被整个看作
“自治”机关，有选举产生的区长及下级参议会。自然，在选举程序制订出
来和民众受过自治实践教育之前，这些级别的人员仍由县长任命。②
然而，实施这样一个地方民主化计划的环境，有可能导致要求更大的控
制，而不是要求更大的地方自治。为内战的频仍和外国的侵略以及世界经济
大萧条的社会影响所困扰，政府视国内治安为当时大家最关心的事。结果是
加强了国民党内部，与民众参政相比，更注重官府和军队效率的分子的力量。
从1928年末开始，南京政府完成了《县组织法》的修订，它具有加强官府行
政的作用，同时推迟实施地方自治的日期。南京政府控制下的各省民政厅的
代表的会议认为，县组织法在推行县参议会方面过于仓促，民众对此没有准
备。召集参议会要推迟到区长民选出来以后。接着把召集参议会规定为不迟
于1933年。①（对召集县参议会的犹豫不决，使人想起30年前袁世凯对于这
类组织的怀疑态度，当时地方自治运动几乎被摧毁。）根据民政厅代表会议
的精神，立法院通过一项法律（1929年5月11日），确认县长在有关地方
自治所有事务方面的“训导”职责。这项法律还通过把区长的任命直接置于
① 谢振民：《中华民国立法史》，第826页。
① 赵如珩：《地方自治之理论与实际》，第77页。
② 谢振民：《中华民国立法史》，第825—829页。
① 钱端升：《民国政制史》，第553页。
省民政厅权限之内，以加强省政府在地方行政方面的作用。县长负责提出所
在县专门职能局的局长人选，由省政府任命，从而拥有控制这些局的较大权
力。②
同时，发现县以下行政的原有模式不适于普遍采用。经南京政府修改的
山西“行政村”制，接近于旧保甲的用数字表示的聚合体原则：一个行政村
应有100户左右，把几个小自然村连结起来，由政府任命的首领管理。南京
政府现在发现它与自然聚落单位太不一致，遂颁令恢复更习用的民国初期的
“乡”、“镇”的名称。③这也是放弃单一的国家地方行政制度，同时承认南
京控制华东和华中以外的省政府的能力是有限的。
就自治和行政改革而论，省长们越来越发现《县组织法》的宗旨不实用。
内政部主办的两次省民政官员会议，作出了旨在冲淡原来宗旨的决议。1931
年举行的第一次“内政会议”，决定放松对地方单位规模的严格的数字限制；
限制乡和镇的行政聚合体不超过1000户，在稠密居住区是不现实的，因为这
会造成地方控制网络过细，在经费或人员配备上都不能做到。而且，限制区
长只能由经过训练的地方政府人员担任也不现实，因为训练所需人员的设施
不足。最后，要求在1929年底以前全面实施《县组织法》，由于各省条件参
差不齐，也发现是不现实的。
第二次会议在1932年12月召开，这次会议进一步抨击了《县组织法》。
由于地方传统和社会条件千差万别，实行全国统一的制度已不再认为可行。
今后，无论县以下地方单位的规模，还是其组织原则和命名方法，都无须听
命于南京的内政部。更值得注意的是对自治作为地方组织的原则加以攻击。
县以下单位，从区开始向下，原为《县组织法》指定的纯自治体；而今地方
自治只是那些单位职能的一部分——它们也应是县官员领导的低级行政单
位。县本身如今主要是行政单位，作为自治单位只是次要的。在所有层次，
自治职能受到的约束更紧，例如，警察只是国家行政机关的事，而不是任何
自治体的代理。根据推荐的行事方式，县长对自治体的预算和活动有更大的
监督权，包括对自治议会通过的任何决议有实际的否决权。由各省民政厅长
提出的这些建议，目的在于监督和控制自治体，甚至要把它们变成县政的辅
助的分支机构。同时，这些建议等于承认南京政府以改组地方行政体制的标
准化形式，来贯彻其法令的权力非常有限。①
第二次民政会议建议的另一个重要变化，是裁撤县政中的专门局，把它
们的职能归入县政府的相应科中。这种意见的意义超出了单纯简化的范围。
它具有通过加强县长对公共生活各个方面的权力，使县政恢复更为习用的模
式的作用。然而，加强县长的权力本可以不那么依靠传统的办法，而更多地
依靠“CC系”扩大它的影响，即通过把中央政治学校受过现代化训练的毕业
生安插到国民党控制的省份当县长。如果是这样，那么清代以来县长权力的
减弱真正是一个严重问题。例如，蒋介石在1932年抱怨增设专门局分去了县
长的很多权力；他说，实际上是省政府类似的厅拥有任命和监督县里局长的
权力。①
② 谢振民：《中华民国立法史》，第829—832页。
③ 谢振民：《中华民国立法史》，第830—831页；赵如珩：《地方自治之理论与 实际》，第350页以下。
① 《内政部年鉴》，1936年B篇，第639—642页。
① 程方：《中国县政概论》，第39页。
新政策下受损失的是省级的专门人员，以及民国初期以来即参加专门局
工作的地方名流。而今这两部分人都不能对县的财源有多大的控制。只是截
至20世纪30年代，地方名流介入县专门局有多深仍是个有待研究的问题。
看起来他们的介入从民国初期就有所减弱，当时地方文人学士对诸如教育和
经济发展之类的专门局颇能控制。如果是这样，那么20世纪30年代成为政
府改革口号的裁局改科，就是使县政府恢复到更为司空见惯的官府模式的最
后一个步骤。削弱地方的这类参与，同国民党统治初期发生的实际放弃地方
自治的计划如出一辙。②
到1937年，这类政策大都已被采纳，它们十分切合当时蒋介石在南昌行
营指挥的“剿匪”（反共）战役的精神。我们在接触到作战文书档案以前，
只有依靠推理来判断这种官府化的努力来自何方。③但是，有迹象表明蒋介石
和他的亲密顾问支持这些政策。
例如，裁局的计划似乎于1932—1933年出自湖北，可能得到了蒋介石手
下张群的支持，作为减少行政开支运动的一部分。这项计划为鄂豫皖共产党
根据地“剿匪”方面采纳，成为县级的官方政策。1934年3月，蒋介石在南
昌行营召开省主席会议，研究新的民政措施，作为其在江西及其他“剿匪省
份”军事围剿的补充。“裁局改科”的思想在蒋介石的秘书长杨永泰的报告
中，被宣布为普遍的政策。正式条例于1934年12月颁布，供所有剿匪省份
实施。不论这项改革是否达到了加强县长权力的目的，必须承认它所取代的
制度是浪费的和混乱的。让公文在县专门局与省会的对口厅之间往来，不经
过县长办公室，是削弱县政府，又是向地方政治注入另一种保护制度的做法。
30年代中期另一个官僚政治的进展，是重新设立区为县以下的公安单
位。人们当能想起区原是从山西样板借用来的，最终应担负自治的权力。以
后只是暂时放弃区，赞同民国初期以来的三级自然单位制。但是，30年代的
反共作战又使得区的地位突出起来。这项措施由鄂豫皖剿匪总部首倡（和裁
撤厅的措施一样），于1932年具体化，成为一种能够引入监督重建的保甲制
度的公安机构的方法。这项措施也在1934年南昌会议上得到蒋介石认可。问
题是只加强县一级政府是不够的。杨永泰抱怨说，区以下仍然是“土豪劣绅”
的世界。这些人大概更可能引起叛乱而不是平息叛乱。①无论如何，这样的地
方名流没有被看作是改革后的县政的有效工具。五个剿匪省份（河南、湖北、
安徽、江西及福建）如今（1934年12月）奉令在每县设立三至六个区，区
长经县长推荐由省政府任命。借自山西制度的官僚政治的特征，是区长不能
在其家乡县内服务；回避的规定传统上是正规官僚政治的约束手段，如今用
来控制县下一级的人事安排。②
在县、省之间，加紧官府控制也留下了痕迹。虽然南京政府已裁撤民国
初期沿用清代的中间一级的道，但是，30年代地方行政的特殊困难，导致若
干省政府重新实行这一级的监督。称为行政督察专员的官员，于1932年首先
② 钱端升：《民国政制史》，第551页以下。
③ 中国国民政府军事委员会委员长南昌行营编：《各省高级行政人员奉召南昌 集会纪录》，1934年6月。
关于县政府，见《工作检讨》，第52—55页。又见 程懋型：《剿匪地方行政制度》；钱端升：《民国政
制史》，第556—557页；陈 之迈：《中国政府》，第3卷，第83—87页。
① 《各省高级行政人员奉召南昌集会纪录》，《工作检讨》，第56页。
② 程懋型：《剿匪地方行政制度》，第111—128页。
在剿匪省份任命，但渐渐更广泛地设立此职。治安，特别是反共作战，是他
们的主要事务。这种新设的机构是由这样一些组织，如江西为反共而设立的
“党政分会”发展而来的。颁布这一制度最初并未通过中央政府的正常程序，
而是（和刚才讨论过的县级措施一样）通过剿匪总部。由于按照宪法纲要其
合法性可疑（宪法纲要正式规定省县两级制），行政督察专员在最后出现的
行政院指示中被看作“临时措施”。实际上，“道级”督察专员（往往由县
长兼任）的职务，必然引起源自南京政府和剿匪总部的民政与军事条例混淆
不清的混合状态。①这种监督层次的重叠，违背国民党理论上继承的精神，即
强调民众动员而非官僚政治的机器。给人深刻印象的地方行政中层单位的继
续存在，也表明在一个交通不便、行政手续繁琐的国家里，省…县间的联系长
期不畅。
人们很可能想知道，国民党本身是否对促进地方政府与社会之间新关系
的发展作出过什么贡献。虽然孙逸仙设想国民党为“训政”的监督者，实际
上，县级国民党党部却发现它们几乎无法影响地方官府的所作所为。县党部
在经费上靠政府拨给，在威信上（和在接近省高级官员上）低于官僚政府，
充其量不过是使县长感到掣肘而已，几乎不大可能充当扩大民众参与地方政
府的核心。在这一点上，如在其它方面一样，这个官僚政治国家的影响力严
重依赖作为整体的政治制度。②
国民党政府在迁都重庆期间，企图调整官僚政治与参与之间的平衡，并
在此过程中使地方政府恢复活力。这就是